德国比较完善的社会福利体系
积极的劳动力市场政策
成功的双元制职业教育及其
制造业工人较高的工资福利待遇等
在缓解收入差距扩大方面都发挥了重要作用
德国共同富裕的政策和社会基础
文/赵忠 葛鹏
发于2021.9.20总第1013期《中国新闻周刊》
德国的贫富差距在发达国家处于中低水平。经济合作与发展组织官方数据显示，德国从2011年到2018年的基尼系数均在0.29左右，远低于同期英国约0.36和美国约0.39的水平；把德国人按收入从低往高排列，排名在90％的富人的收入与排名在10％的穷人的收入之比在2018年为3.6，低于同期英国的4.5和美国的6.2。
2018年5月28日，人们在德国杜塞尔多夫的莱茵河畔休息。图/视觉中国
德国是欧元区最大的经济体，根据世界银行数据，德国2020年人口8324万，是欧盟人口最多的国家；国土面积357580平方公里，是继法国、西班牙和瑞典之后的欧盟第四大国；GDP为3.81万亿美元，居世界第四位，人均GDP高达4.57万美元。分产业结构看，德国2020年的农业增加值占GDP的0.66％，制造业增加值占17.82％，服务业增加值占63.59％。从就业情况看，2019年德国就业人口占工作年龄人口的76.7％。其中农业就业人员占就业总数的1.21％，工业占27.18％，服务业占71.61％。
德国的贫富差距水平在2005年后相对稳定，并未出现明显扩大趋势。在缓解收入差距扩大方面，德国有不少经验值得借鉴，其中，德国比较完善的社会福利体系、积极的劳动力市场政策、成功的双元制职业教育及其制造业工人较高的工资福利待遇，都发挥了重要作用。从政治生态看，德国的国内政治也一直受社会正义的辩论所影响和引导，这是德国社会政策的政治土壤。
德国贫富差距的变化趋势
近二十年，德国的工资不平等与家庭总收入不平等的变化趋势不同。工资是指工薪收入，这是很多人主要的收入来源；家庭总收入则是包括工资、财产性收入、社保福利等在内所有收入。
研究显示：2006年前，德国劳动者的工资差距迅速扩大。把劳动者按工资从低往高排列，2000年排名在90％的高工资劳动者的工资是排名在10％的低工资劳动者的3.3倍，到2006年它们的比值涨至近4倍；2006年～2014年，德国的工资不平等程度维持在上述高位；而2014年后，工资不平等程度开始下降，到2019年，上述比值降到3.5。
不过，劳动者工资不平等在近年的下降并未导致家庭总收入的不平等程度下滑。德国以家庭可支配收入计算的基尼系数在2000年~2005年从0.26增长到0.29，之后维持在0.29左右。2018年德国的基尼系数为0.29，低于OECD国家0.31的平均水平。
从家庭实际收入的增长情况看，2000年~2014年，德国家庭平均收入增长缓慢，14年家庭税前收入只增长3％，家庭可支配收入仅增长了4.5％。其后，两者在2014年~2019年都经历了大幅增长，短短5年税前收入增长近12％，可支配收入增长约9％。家庭收入在2014年后的快速增长一方面受益于失业大幅下降及工资上升，另一方面同养老金的增长有关。可支配收入最低的10％家庭，2010年～2015年其可支配收入逐年下降，但2015年后伴随法定最低工资制度的实施，这部分家庭的可支配收入一直在上升。
虽然德国的家庭收入不平等程度近年没有下降，但由于低收入家庭的实际收入水平提高，以是否能按时付房租，是否能保持屋内暖和等九个指标定义的“物质匮乏”家庭的占比从2008年的5.5％降至2019年的2.7％。在欧洲，德国的这一比例很低，与丹麦（2.6％）、芬兰和荷兰（2.4％）相当，比例最高的是保加利亚（19.9％）。
德国宝马工厂的工人。图/视觉中国
疫情发生后，与美国等国家不同，德国的收入不平等程度不升反降，无论从基尼系数还是从高收入家庭与低收入家庭的收入比看，2021年初德国的收入不平等程度相较2019年都发生了下降，因为中低收入家庭的收入略有上升，而高收入家庭的收入有所下降。该结果显示，德国政府在疫情期间为自雇佣者和企业主提供的短期工作津贴，有助于他们雇佣的劳动者保住工作，不过自雇佣者和企业主自身的营收还是不可避免地受到疫情冲击。
值得关注的是，德国社会和政党对于正义的辩论持续影响其再分配政策走向。
在20世纪90年代末，国际上将资本市场视为解决福利国家财政问题的方案这一观念蔓延到德国，很多政治家一度希望放弃德国传统的再分配政策。1998年～2003年，德国议会的所有政党都重新制定了政党方针，对公正概念进行重新表述以减少对再分配的关注。直到2005年，政党方针中没有提到任何“正义”及“平等”概念的基督教民主党的得票率从以前超过40％降至35％，凸显民众开始重新关注社会公正问题。公众舆论也从不断要求解散福利国家和削减社会福利，转变为讨论上述改革的社会后果，如贫困问题的加剧。
2008年全球金融危机后，社会正义和贫富收入差距已经成为公共辩论的核心，因为人们发现财富分配的不平等程度在加剧。德国政府2001年、2005年、2008年、2013年、2017年五期《贫困与财富报告》极大地扩展了人们对德国生活条件的了解，并唤起人们对公正理念的追求。相对于德国的长期经济增长和德国出口经济在全球的重要地位等议题，德国的国内政治一直受社会正义的辩论所影响和引导。虽然德国的不平等程度相对较低，但今天的德国，关于社会问题的争论中，公正仍然无疑是核心的政治价值，这是德国社会政策的政治土壤，也是其缓解贫富差距的理念基石。
完善的社会福利体系
和鼓励工作的劳动力市场政策
德国拥有世界上最完备的社会福利体系之一，其在2018年有约9960亿欧元用于公共社会福利支出，占国内生产总值的25.1％。德国这一福利国家社会体系的传统要上溯到19世纪下半叶的工业化时期，由当时的德意志帝国宰相俾斯麦建立。1881年，在俾斯麦的授意下，德国皇帝威廉一世在给德国议会的信中首次提出了这个想法。威廉写道：“那些因年龄和残疾而无法工作的人，有充分的理由要求得到国家的照顾。”在俾斯麦的领导下，德国在1883年首先引入了工人义务医疗保险，社会福利方面的立法同步进行，并在后来几年里进一步扩展，从而为福利国家导向社会打下了基础，并在1889年成为世界上第一个实施养老保险的国家。
俾斯麦推行社会保险的动机，既是为了促进工人的福利，以保持德国经济高效率运行，也是为了抵御更激进的社会主义替代方案。
2014年起开始实行的养老保险一揽子协议，改善了老年人的经济状况，这项改革引入了老年人从63岁起可退休领取全额养老金的规定。即长期参加养老保险，缴纳保险费满45年的人，可以提早至63岁时退休，并可以全额领取养老金。此次改革还出台了“母亲养老金”规定：1992年前生育子女的女性，由于当时托管孩子的机构很少，因而这些母亲们的就业机会受到影响，“母亲养老金”就是旨在对这些母亲为养育子女所作的贡献进行补偿。据统计，约950万女性自2014年起可获得“母亲养老金”这一额外养老金，金额为每养育一名子女每年可得300多欧元。
今天，德国形成了由养老、医疗、失业、护理和工伤保险组成的严密的社会安全网，例如为退休员工和长期无劳动能力者提供基本保障，以及子女生育补贴和税收优惠等。社会福利政策使个体能够进行长期规划，并在职业发展方面愿意冒更高的风险，而无须在日常工作中太过担忧老无所养、疾病、事故、贫困和社会阶层下降等问题。完善的社会保险体系对改善低收入群体福利、缓解贫富差距扩大发挥着重要作用。
2017年3月，德国柏林，学员在ABB培训中心学习机械操作。图/视觉中国
此外，鼓励工作的积极劳动力市场政策，也在这方面发挥了重要作用。
在劳动力市场政策分类上，将钱款通过失业保险直接给予失业者救济以保证其基本生活的政策称为消极劳动力市场政策，而采取职业培训等措施来增强劳动者找到工作的机会、提高其雇佣能力、生产能力等则是积极劳动力市场政策的重要内容。
德国的劳动力市场政策体系兼顾劳动力市场的稳定和灵活。德国包括养老、医疗、失业、护理和事故保险在内的社会保障制度中，传统的养老和医疗保险支出所占比例最高，失业保险占第三位。根据2016年的数据，失业保险仅为全部保险支出的3％。总体而言，德国倾向于采取比较积极的劳动力市场政策，其特点是救助以劳动者自助为主。
实施积极劳动力市场政策投入的资金要明显少于消极劳动力市场政策。因此，该政策一般被认为是一项低投入、高产出的政策手段，在宏观上有利于实现社会可持续的整体利益；在微观上可以主动预防劳动者贫困和社会排斥的发生。
德国政府支付的基本社会保险福利是针对基本需求，虽然能维持生活，但是要明显低于通过有偿劳动获得的收入。例如，独身者所获得的基本社会保险福利大约只是所有单身家庭平均收入的三分之一；长期失业的无孩的夫妻通过基本社会保险福利得到的收入只相当于所有无孩夫妻平均收入的五分之一。基本社会保险福利与有偿劳动获得的收入之间的差距以及与其相关的社会地位都成为促使失业者积极寻找工作的强大动力，从而降低贫困的发生率。
高质量的职业教育保障蓝领获得较高收入
在德国，职业教育不仅是培养高技能劳动者，也是应对收入不平等的重要手段。德国于1969年颁行《职业培训法案》，建立了覆盖所有经济和管理部门的“二元”职业教育和培训体系，不仅为德国培养了大批高素质技术人才，对提高劳动者收入水平和社会稳定也发挥了积极作用。
德国的职业教育体系对提高处于收入分配底层的低技能、低工资工人的收入有重要作用，职业教育体系显著地改善了收入不平等。
在德国，每年有大约50万名新学徒开始职业培训，其中三分之二接受双元制职业教育培训。德国的双元制职业教育与其他大多数国家进入职业生活前纯粹的学校教育不同，大约一半的德国青少年在学校教育结束后，接受国家当时认可的三百多个工种中的某一工种的双元制职业培训。他们每周在企业中学习3至4天的实践操作，在职业学校中接受1至2天的专业理论培训。双元制职业教育一般为期两年至三年半，而且是有报酬的。
德国的多方机构合力保证了双元制职业教育的质量：商会为实施培训的企业提供咨询，对企业的设施进行审查，并组织考试；工会和雇主协会就培训期报酬进行谈判，并参与制定企业培训的标准；国家提供资金，监督公立职业学校体系，并支持失业者及弱势青少年寻找培训机会。
德国的职业教育体系将理论知识和实际工作经验相结合，受到许多企业的欢迎。德国较低的年轻人失业率也促使许多国家学习德国的双元制职业教育，由于需求巨大，德国政府专门设置了德国职业教育与培训国际合作办公室以开展国际职业教育，所有关于德国职业教育体系的问询都汇总到这个办公室。仅2019年，这个办公室就收到239份询问。
德国的制造业工人收入在发达国家中处于较高水平。OECD数据显示，2020年，德国第二产业的劳动者报酬占增加值比重高达18％，远高于英国的11％和美国的9.5％。德国的蓝领工人能享受较高的工资福利待遇，是德国收入差距较小的重要原因。而德国蓝领工人能享受较高的工资福利待遇，是因为德国的经济结构、教育体系、企业行为、工会组织和政府政策多重因素的结果。
德国蓝领工人的工资福利待遇较高，首先得益于德国强大的、高质量的制造业，这使得德国制造行业的附加价值高，劳动报酬比重大。前述德国的双元制职业教育，为德国作为制造业强国提供了优秀的熟练工人，使德国的制造业得以保持优势地位。而德国制造业在德国经济中的重要地位和在全球制造业的领先地位，则是德国双元制职业教育的经济基础。
同时，工人的工资福利待遇较好也同德国企业对技能人才的重视有关。在德国，企业给予员工的福利要早于国家社会福利政策的实施。早在18世纪，企业员工首次可以购买企业股份，以便在退休时享受股份带来的利润；一些著名的德国企业很早就了解社会福利政策的生产价值。
此外，德国的工会也在提高工人工资福利的谈判中发挥着重要作用。由于德国工会的灵活性强，德国企业也认可工会在提高员工生产率中所发挥的作用，德国的劳资关系较为和谐。有报告显示德国的罢工发生率远低于英美等国，这说明德国工会在改善工人福利待遇、降低收入差距方面起到积极作用，有利于企业稳定发展。
当然，德国政府也起着积极的作用，实施了许多劳动力市场政策。例如从2015年开始实施法定最低工资。2016年以来，在上市公司和实行员工公决的企业，德国规定监事会席位中30％必须由女性出任。此外，《劳动工资统一法》确保了企业中同样的工作不得采用不同的劳资合同。上述政策在有效降低社会收入差距的同时，也在促进现代、公平和透明的劳动力市场的建立。
德国社会政策的改革趋势及不足
上世纪90年代以来，德国的党派与民众对社会政策进行了诸多辩论和改革，其中有值得借鉴的改革方向，也有做得不足的地方。根据德国不来梅大学教授弗兰克·努尔梅耶的研究，德国的社会政策在近三十年呈现出如下五个主要趋势：
一是社会保障和社会服务的私有化。上世纪90年代，去管制、自由化和私有化的思想传播到德国社会政策的辩论中。在该方向上迈出的第一步是在立法上平等对待营利性私人机构，使营利性私人机构与此前在社会服务领域享有特权的非营利性慈善组织平等。2001年德国引入由国家补贴的私人养老保险，代表社会政策领域的私有化达到顶峰。不过，德国私人养老保险的合同签订数量在近年增长缓慢，养老保险私有化能否缓解贫富差距尚属未知。
二是教育政策和预防措施优先于社会福利。进入本世纪，“社会投资国家”和“激活劳动力市场政策”的概念成为德国社会政策的纲领性准则。“社会投资国家”要求教育政策和预防措施优先于社会福利政策。然而，教育政策和社会保障之间的联系，以及预防措施的优先性并未得到充分落实。经过多年的辩论和争议，德国联邦议会于2015年通过了“促进健康和预防性保健法案”。其中，旨在促进儿童日托中心发展的早期儿童政策被视为预防贫困的重要举措，例如引入语言评估测试，以弥补移民儿童的早期缺陷。教育政策和预防措施相对于社保福利是更为积极的劳动力市场政策，如能充分落实，有助于社会减贫和缩小收入差距。
三是从社会保险制度到最低收入计划。德国2005年引入的失业救济金Ⅱ作为一种社会救助政策，改变了公众对社会政策的看法。在此之前，社会保险制度作为社会政策的标准，其核心准则是“社会保护个体的收入现状”，社会救助政策只是社会保险制度的补充。不过，2005年后，防止贫困及提供最低收入保障成为公共辩论的主导思想，这种趋势首先从防止儿童贫困和老年贫困领域开始。在此前，养老金政策主要为应对人口结构变化，然而经过2000年后的改革，德国养老金的福利水平明显下降，如果不提高养老金的总体福利水平，将不得不需要社会救助体系提供更多补助，以防止老年贫困。因此，在过去几年，公众对养老金的注意力已经转移到减贫和提高福利水平上。最近，对全民基本收入保障的呼吁，再次强化了德国社会政策辩论中对减贫问题的关注，也反映了德国民众对贫富差距问题的重视。
四是性别关系与家庭政策转变。德国在上世纪80年代出现了为女性设立独立养老保险计划的呼吁。此后，针对社会政策应当以个人、家庭、婚姻还是家户为目标，政治家不得不表明自己的立场。其后，反歧视立法、男女平等对待、婚姻与注册伴侣平等化，以及抚养费立法的改革，极大地改变了德国的性别和家庭关系。不过，一些以婚姻为中心的传统政策虽然饱受争议却仍未改变，比如医疗保险中家庭部分成员可不缴费而共同参保，为传统的“男性养家糊口”模式继续存在提供了经济激励。德国的男女性别工资差距仍然较大；社会服务试图向儿童保育及长期护理领域扩展，但因为其低工资和恶劣的工作条件而陷入失败，这些都导致妇女产后难以从事全职工作。性别收入不平等是造成社会贫富差距的原因之一，出台更多降低性别差距的社会政策有助于缓解收入不平等。
五是社会政策的欧洲化和国际化。随着1997年订立的《阿姆斯特丹条约》，将欧盟各国制定就业政策的法律权力移交给了欧盟，欧盟在德国社会政策上的影响力日渐增强。此外，欧盟的开放性协作机制，使欧盟委员会能够对许多其他社会政策问题提出建议，而欧盟的预算和财政政策指导方针往往更能左右欧盟各国社会政策的立法。欧洲公民在欧盟内可以自由流动，使得所有的成员国都必须考虑如何通过立法从其他国家吸引更多人，欧盟的反歧视政策也成为影响德国社会政策的重要推动力。
同时，国际组织也在影响着德国的社会政策，联合国《残疾人权利公约》案例尤为明显。《残疾人权利公约》的基本原则，即包容，在德国的社会政策辩论中扮演了重要角色。对包容的广义解释要求对社会机构进行普遍的改造，以确保其无障碍性。这种广义的包容概念要求将所有的社会机构转化为无障碍环境，不仅仅只针对残疾人。然而，近年来，德国所讨论的包容概念仅限于残疾青年在公立学校上学，忽视了对社会关怀和服务体系进行更广泛的重建。因此，缓解贫富差距，构建包容不同群体的社会，还需要德国社会多方的共同努力。
上述这些变化和趋势，显示出了德国自俾斯麦时期建立起来的社会保障体系面临的困难和挑战。
（赵忠为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、劳动人事学院教授；葛鹏为中国人民大学劳动人事学院经济学博士）
值班编辑：王琳
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