在谈及中国过去几十年的高速发展时，很多人将其归功于以城市为单位的地方“赛马”。而保证城市竞赛发动机不停歇的重要原因之一，便是中国特殊的土地制度。
但最近几年，地方债“暴雷”传闻不断，房地产似乎见顶，“土地发动机”面临失速风险。同时头部城市的产业转型在艰难爬坡，过去几十年积累的“半城市化”问题也亟待解决。
中国不同城市的债务问题有何不同？城市的高房价应当如何解决？未来的改革如何推进？
为探究这些问题，搜狐城市智库【城市观察家】邀请香港中文大学（深圳）人文社科学院教授、畅销书《人地之间》作者陶然进行深度访谈。
以下是访谈精编。
房地产低迷推高还债压力
搜狐城市：地方债是个老生常谈的话题，最近两三年这一问题有何显著变化？
陶然：这三年我们面临了疫情的重大考验。
另外，在疫情刚开始的时候，为了刺激经济，政府进行了较大规模的财政和货币政策刺激，尤其是货币政策刺激，导致很多城市的房价，尤其是一二线城市房价又涨了一波。
这时候为了防止房地产进一步泡沫化，国家又采取了非常严厉的限购、限价、限贷政策，发布房地产的“三道红线”。
一定程度上就好像，当时泡沫起来了，国家去主动刺破这个泡沫，导致房地产市场像有些人说的“鬼哭狼嚎”。
大家知道，地方政府的一个重要收入来源就是住宅用地的出让金，以及拿住宅用地做抵押去找银行借钱。如果住宅用地的价格起不来，甚至往下跌，那么无论是土地财政还是用储备土地做抵押的土地金融都玩不动。
现在我们面临的就是这个局面，房地产市场预期不高，地方政府的土地出让金上不去。很多地方债务不要说本金，利息支付都会有问题。所以现在某种意义上来说整个经济面临一个非常大的考验。
大量地方政府将节衣缩食
搜狐城市：不同地区的城市如何分化？
陶然：现在很多人经常开玩笑说中国的地方政府只有两类，一类是还能还得起利息的政府，另外一类就是利息都还不起的政府。
你去看东北地区，它投资环境、整体经济环境可能不是很好，经常有“投资不过山海关”的说法，但你会发现东北地区现在反而债务比较低。
中国的很多中西部城市，它们过去这十来年靠借债，大规模建设各种工业开发区、新城区。
但到最后工业开发区没有吸引到太多的制造业，很多新城区房地产也严重过剩，最近这一两年甚至开始出现房价比较迅速的下跌，这些地方很多就是连利息都还不起的地方。
东部的一些省市，比如说江苏、广东、山东这些东部的比较发达的地区，它的债务也相当高，还钱的压力也大，但是总体来说还是在能够支付起利息的水平。
那些利息都还不起的省市就要面临债务重组的问题了，即使东部的一些城市也存在债务利息都还不起的问题。
要说财政状况特别好的城市，可能也只有上海和深圳相对比较好一点。但这两年也受到整个房地产市场和整个经济下行压力的影响，导致地方财政的增长速度比原来大幅下降。
搜狐城市：东北债务为什么少，是借不到还是当地政府主动调节？
陶然：主要是借不到，因为主要的金融机构不敢往那儿投，不敢借钱。某种意义来说，这反而导致它现在债务跟GDP的比例相对是比较健康的，可以说“因祸得福”吧。
当然东北也有还不起债的，比如号称房价一两万一套的鹤岗，它们已经开始实施财务重整。
财务重整的意思就是就是你政府现在必须停止几乎一切扩张性的建设活动，政府所有的钱都用来保基本运转。比如公务员和事业单位人员的工资、最基本的公共服务。除此之外不准多花钱，全面节省开支。
这对于一些过惯了好日子的地方政府来说，是一件很难受的事情。但可能是未来中国相当一大批中西部城市，尤其是三四线城市，甚至包括东部的一些城市不得不面临的状况。
因为过去十几年，一波一波的财政和信贷刺激政策，确实导致地方政府和其下属的投资平台借了太多的债，进行了太大规模的超常规的基础设施建设，包括工业开发区和新城区的建设，但最后并没有产生相应的效果，基建投资的效率非常低。
大手大脚惯了，现在必须要节衣缩食。
我认为未来中国要挽救经济上面的困局，必须进行不光是单个城市的财政重整，是要大规模的，全国债务重组。
缓解高房价应打破供地垄断
搜狐城市：虽然现在房地产预期不高，但各城市仍在采取积极的刺激措施。如果房地产泡沫破裂，会带来多大的危害，国外是否有先例？
陶然：当然有先例。全世界过去有一两百次经济危机，70%都是由于房地产泡沫破裂带来的。
1980年代日元升值以后，日本政府为了应对日元升值带来的经济不景气，就采取了大规模的财政和信贷刺激政策，造成了日本的房地产泡沫。后来日本陷入了很高水平下的停滞，几乎是20年的停滞。
我在《人地之间》这本书里谈到，中国是东亚发展型经济体，我们是跟一些东亚国家和地区，包括日本和亚洲四小龙，跟它们学的一种发展模式，依赖出口投资主导。
这样的模式很容易带来房地产泡沫，为什么呢？因为这样的模式下，一般政府为了促进出口会压低本币汇率，然后就一直会有贸易顺差和热钱进来。
政府为了对冲这些外币，就会超发本国的货币。然后本国货币就得找个去处，往往土地住宅或者是商业地产就成为这些钱的去处。
尤其是这些住宅和商业地产，受到地段稀缺性或者政府的规划限制，它的供应量是有限的，天量的钱往有限的供应上去冲，导致价格高涨。
日本、韩国，包括中国台湾省台北市，它的房价也非常高。这都是钱太多，土地供应相对比较少带来一个结果，大陆更是这样。
搜狐城市：中国和这些国家、地区关键区别是什么？
陶然：在日本、韩国和台湾，政府没有垄断土地，它是以私有土地为主体的，这个制度下政府没有垄断供应商业住宅用地。但中国的城市里只有一个供地方，地方政府垄断，限量供应。
对住宅和商业用地，地方政府有很强的动机把地价炒高，这样它能获得比较高的土地出让金收入。
搜狐城市：下一步的改革方向是什么？
陶然：当外需不足导致经济增长缓慢的时候，政府可以通过一些财政和信贷刺激政策来调节经济。
但这时候你一定要把政府垄断的部门打开，比如说土地，或者石油、石化，甚至电信等这些垄断部门打开，让“水”能够进到这些部门里面去形成有效的投资。
但是很多国家的政府在遇到经济危机的时候就只“放水”，而不做改革。
放水可以，但是这个水一定要流到边际回报比较高的投资上去。如果不打开这些垄断部门，放了水以后，钱就会去建更多的低效工业开发区、新城区。或者到现有存量房，然后又推高价格，这样就会形成泡沫和无效投资。
而过去十来年中国大量发生的恐怕就是这样的事情。
经过这几年的调控，现在一线城市的房价虽然被抑制住了，但是仍然非常高。很多人口流出地的三四线城市房价泡沫已经在破裂之中，这个局面还是比较糟糕的。
要救房地产 同时推动土地改革
搜狐城市：那房地产要不要救，这个泡沫要怎么处理？
陶然：我觉得要救房地产，目前还不能不救，泡沫破了的话，整个金融系统会受到巨大的冲击。
要救房地产，但是更主要的是推动改革。
救房地产的措施，比如说要尽快宣布未来住房从70年的产权变成永远。第二，在未来相当一段时期之内，不会考虑推出房地产税的政策。第三，把现在所有的限购、限价、限贷措施赶快取消。
我们现在需要老百姓能够持有房子，因为中国城市居民家庭有二套和二套以上住房的在30%以上，他们中只要一小部分抛售，对房地产市场就会形成巨大冲击。
所以我们现在要救房地产，同时也要推动一些土地制度改革。要稳住大家对于房地产的信心，同时在人口流入地城市，想办法推动一些土地改革。
因为这些地方还是房价太高，大量流动人口和刚毕业的大学生买不起，或者租不起可支付的体面住房，这一部分还是有一定潜力的。通过稳定大家的信心，再通过改革慢慢的把房地产泡沫稍微降一点。
房地产泡沫最后都会破，但是破之前如果采取了应对措施，那可能结果只是满地鸡毛，如果应对不好，那结果可能是“满地鸡血”。
搜狐城市：请您预测一下中国的房地产泡沫会如何收场？
陶然：做预测是一件太困难的事情。我觉得目前我们采取的措施还是远远不够的，包括稳定信心的措施和改革的措施都远远不够。
强制地方政府开发存量土地
搜狐城市：您主张打破地方政府的供地垄断，中国的城市是否有相关实践？
陶然：总体来说城市都是垄断住宅用地的，但在中国的一些地方或者有一些城市，它们城中村、城边村，一些农民在自己的宅基地，甚至农田上直接盖了“小产权房”去出租。
地方政府肯定要限制他，大部分地区确实被限制住了，但是一些地方，比如说珠三角的城中村，相对来说当地是“小政府”，村集体相对强势，一定意义上就打破了地方政府对住宅用地的垄断，使得很多中低收入的人群，包括刚毕业的大学生能够在城中村租得起一套住房。
这些地方的供地垄断实际上已经被打破，但这个垄断打破得不是特别漂亮。因为它是属于以“非法”的方式来打破垄断的，而且它现在提供的这些住宅可能条件也差一点，所以未来我们需要更进一步的措施。
搜狐城市：如果想让地方政府自觉打破供地垄断，还需要哪些制度补充？
陶然：现在地方政府每年供应住宅用地的数量，就是使它利润最大化的量。
你跟一个垄断者说你增加一点住宅用地供应，房价不要涨这么高，对它来说是激励不相容的。因为增加了供应以后它的竞争力会降低，垄断利润会减少，所以这种这种口号式的政策没有用。
搜狐城市：怎么样才有用呢？
陶然：在书里我就专门提出来一个机制。中央政府去要求地方政府，或者上级政府要求下级政府，城市每年的土地住宅用地供应量里面，必须有一部分来自于来自于城市存量土地再开发。
搜狐城市：其中的逻辑是怎样的？
陶然：为什么要采取这样的政策呢？主要的原因是这样的。
现在城市的房价泡沫已经很大，泡沫很大是因为货币超发加上地方政府垄断供地造成的。现在打破供地垄断最直接的方法就是，以后土地不再由地方政府一家来供。
做个假设，开发商可以跟土地的业主，比如说和城市边上的村集体和村民来谈，开发商你就买他的地，买他的地你就直接开发，政府在中间抽税。
这就很直接地打破了政府的土地供应垄断，但这是很激进的政策，这样做的话泡沫马上就爆了，这是很危险的。
这时候就可以采取一个比较间接的方法。土地还是从地方政府一个口子供，但是地方政府供应的住宅用地必须要有一部分，比如说50%的比例来自于城市里的老旧小区、城中村或者是低效工业用地。
即使是只有一部分，比如说一半的土地来自于传统的征地方式征来的，地方政府也愿意干。
因为现在很多城市已经扩张到一定程度。它在城市边缘征地、收储、拍卖，那些都土地已经不值钱了，跟市区离太远了。
同时随着城市大规模的扩张，很多老旧小区还有城中村，甚至城市里面的一些工业低效工业用地现在已经具备了住宅用途的区位优势，恰好人口流入地城市还有很多人需要购买或是租住住房。
把这些土地动员起来，第一能够卖出价格，第二，实际上这就间接的打破了地方政府对于住宅用地的垄断。
总之，我们要设置一个比较微妙、比较巧妙的机制，渐进性地打破地方政府对于城市住宅用地的垄断，关键点就在于上级政府要求地方政府必须有一部分土地来自于存量用地的再开发。
工业用地比例过高 利用低效
搜狐城市：这样的方案可推广性、可行性有多高？
陶然：我在佛山、广州、深圳这样的城市做调研，很多村集体旁边有村级工业园，面积相当大。
全世界一般特大城市，工业用地的面积绝对不会超过城市总面积的5%，极少数在5%~10之间。
而在中国北上广深这样的超级大城市，我们的工业用地比例居然都在20%~30%，其实根本不需要这么多工业用地。
因为发展比较高端的制造业，或者为高端制造业服务的产业用地绝对不需要那么多。另外你可以工业上楼，然后把工业用地的一部分转化为居住用地。
中国现在城市里面有很多存量的工业用地，当时政府把这些土地出让给企业家成本也很低，给了他50年产权。可能十年二十年后工业企业就关门了，土地上还有三四十年的产权。而这些地段上的地，如果要改成居住用地的话就非常值钱。
通过这样的方式，第一不仅实现了城市的产业用地的缩减和产业的升级，同时也提供了更多的住宅，这是工业用地要解决问题的方法。
那居住用地呢，城市的很多老旧小区，包括北上广深很多城市的核心区域，可以看到那种八九十年代建的老旧小区位置非常好，周围的房价5万、8万甚至10万。还有深圳、广州的很多城中村，里面很多村民盖的小产权房。这些地段的土地都没有发挥最高最佳利用价值。
都可以通过有效的、渐进式的拆除重建式的城市更新，不仅让这些老旧小区和城中村居民能够获得比较体面的、以旧换新的居住用地的赔偿，而且还能够再提供更多的商品房和租赁住房，然后来缓解这些城市的房价泡沫。
搜狐城市：在目前许多城市提出制造业立市，全国脱虚向实的背景下，减少工业用地会不会影响工业制造业发展？
陶然：中国工业用地供应比例已经严重过高。
跟中国发展水平相当的国家，一般城市里面的工业地比例为10%左右，中国是20%。你去看很多的工业开发区，甚至包括很多核心城市里比较好的位置，工业用地的利用都是非常低效的。
保产业不见得要保产业用地，保产业最好的方法是给它提供比较好的服务环境而不是给地。我们很多工业不需要用这么地，尤其是一些新兴产业，新兴制造业产业，这是未来中国发展的方向。
中国如果以后要发展新兴产业，那新兴产业的技术工人和一些人才，他要能够在这个地方定居下来。你就必须把一部分工业用地转化为居住用地，让这个地方的房价能够稳定，甚至有所下降。让他们的子女能够享受到比较好的医疗和教育服务。
所以可以通过一部分工业用地转化为居住用地，生出来这一部分钱，多盖一些房子，多盖一些学校、医院，然后你才有好的条件把新兴产业吸引到你这个地方来。
深圳“统租”模式不宜大规模推广
搜狐城市：居住用地方面您主张通过城市更新提高城中村利用率，政府应当如何合适地介入，最近深圳城中村的“统租”闹得沸沸扬扬，您如何评价？
陶然：因为深圳相当长一段时间房价上涨过快，所以深圳市政府就组建了一个安居集团。安居集团一部分提供一些所谓的人才房，另外一部分就是去城中村成批租赁一些村民的房子，然后去做一些改善再去出租。
这个事情以前万科在深圳也做过，万科在在深圳找了100个村跟村民谈好，然后去租赁。从经济上来看，这个做法不是很能持续。
因为统租了以后，政府也要投入很多装修、管理的费用，所以房租必须有所提高，那当然原来那些租客就不高兴了。政府后面又表示说我们房租不会提高太多，如果这样的话政府就得贴钱。
所以我认为这个方法可以做一点，但是不能大规模做。
中国过去40年最重要的经验就是国际化和市场化，目前国际化一定程度上受阻，我们国内就更应该推动市场化。
中西部城市先把建设缓一缓
搜狐城市：中西部后发城市是否还能复制东部城市走过的“以地谋发展”的道路？
陶然：“以地谋发展”这个说法其实也不是非常准确。
中国过去几十年经济的快速增长，关键在于中国制造业产品在国际市场上的“攻城略地”，或者更通俗地讲，就是中国对国际消费品主要市场实现了吃饱占满。
沿海的大规模的工业利用WTO，通过全世界市场创造了巨大的财富。然后财富又通过中国的汇率体制和金融机制形成了巨量的货币，之后流向土地，然后形成了大规模的工业开发区、新城区，最后房地产价格不断往上走。
所以这个模式的根本在于出口。
中国竞争力的关键是在于国内国际两层“逐底竞争”加持下的一类市场化竞争。这个竞争为中国创造了财富，但这个财富却被三个垄断——金融垄断、上游国企垄断和地方政府对商住用地垄断这三个垄断以垄断租金的方式抽走。这种模式导致中国的内需相对不足，所以就非常依赖外需。
因为这种模式进行了国内和国际的两层“逐底竞争”，就容易引起贸易冲突。
2016年中美贸易战就开始了，目前很多欧洲国家跟中国也开始有一些贸易冲突。因为我们在国际上占领的市场太大了，人家会说你环保不达标，劳工权益保护不足，说你汇率过低，会用各种方法试图限制你。
在这种情况下出现了中国的民营企业，还有一些外资企业，因为考虑到贸易冲突的风险，它们向东南亚包括墨西哥等一些地方转移。
沿海地区的地方政府拼命想把这些企业留下来，但是很多企业还是留不下来。确实有一部分转移到中西部，但是很少。
因为第一，东部还想把这些企业留下来，但那些企业为了避免国际冲突带来的风险，因为越南可能跟美国没有贸易战，所以他会往那里去，他们考虑的是战略安全的问题。
第二就是中西部的区位条件有限，产业大规模的向中西部地区的转移是不太可能的。
搜狐城市：那中西部城市应该怎么办，有没有可能探索一种新的模式？
陶然：过去十来年，中西部建了大量的工业开发区和新城区，很多城市欠了很多债务，有些城市甚至到了利息都还不起的地步。
你现在要问我，它们未来应该怎么办？我的看法未来先把这些建设缓一缓，先把债务搞清楚，先进行财务重整。
现在要进行的不是谋怎么发展，是要谋生存的问题。
当然不是说所有城市都这样，每个城市总是要根据自己的一些方式能找到一些增长点。但总体来说，它们面临的不是怎样发展的问题，是后面怎么样有效地处理债务，防止对于经济和金融系统更大的冲击的问题。
户籍改革应更重视中低收入人群
搜狐城市：相对于各地对于“人才”的争夺，您似乎更加关注农民工城市化的问题。
陶然：一个国家要现代化，就一定要城市化。
城市化就是大量农村人口变成城市人口，因为城市的制造业和服务业的工作收入更高。如果城市能够提供比较好的社会保障系统，能够让他们在城市里定居，他的孩子能够受到城市的教育，就能为中国产业升级创造条件。
同时只有大部分农村人口真正都到城市里面来，农村人均土地增加，才能够真正实现乡村振兴。而我们国家的大部分城市却“重地不重人”。
“重地”是为了谋利，人呢？这些农民工呢？很多地方的做法是你们到我城市来，年轻的时候奉献你们的青春，但是你们的妻子或者孩子就不要来了，你们把青春贡献过来，到年纪大了以后你们就回家。
我们最近看到一些城市进行“抢人大战”，很多时候它们名义上在“抢人”，实际上是为了卖房子。有些地方财政出了问题，你买房子我就给你户口，一般农民工哪能买得起那样的房子呢？
现在很多地方政府搞的户籍改革，比如积分制，按照它们的规则，那些已经在城市里面长期工作生活的农民工，根本达不到积分制的落户分数。
其实一个好的城市不仅需要所谓的中高收入和中高教育水平的人，一个好的城市需要高中低收入、高中低教育的人共融。而且高收入的人需要的很多服务都是这些中低收入的人提供的，这是一个相互提高效率，一个共生的体制。
只有这样的社会才是一个和谐的社会，我们的户籍改革往往忽略这些东西。
还有一点要强调，现在户籍改革要中央政府来做，因为地方政府要做，他一定会保护自己地方少部分人的利益或者原住民的利益，中央政府要打破这种地方保护。
理论上地方的保障性住房也应该针对外来农民工，但是我们现在基本上没有。
我觉得只有这样中国才能够真正走出现在发展的困境，才能真正让中国变成一个和谐社会。
你想想我们这么多留守儿童，本来应该跟父母在城市里面工作，能得到父母的照顾，能在城市的公立学校上学，能够变成更有见识、情感更健全的一代，结果现在是这个样子。
我们的城市化、工业化确实付出了太大的代价，我们是时候通过改革来减少这些代价了。
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