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来源：城市管理驿站
XX省城市管理局关于防范执法风险、推进放心履职工程的指导意见
X城管法〔2017〕X号
各市、县（市、区）城市管理局（城市综合执法局）：
为认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，努力构建科学规范的城市管理体系，有效防范行政执法风险，推进放心履职工程，进一步提升城市管理效能和服务发展水平，现就全省城市管理系统防范执法风险、推进放心履职工程提出如下指导意见。
一、充分认识防范执法风险、推进放心履职工程的重要意义
1．近年来，党中央、国务院高度重视各类风险的防范工作，要求防范各类潜在风险，避免经济大起大落。住建部城市管理监督局提出要从贯彻落实科学发展观、加强法治政府建设、营造良好发展环境、促进社会和谐稳定的高度，充分认识加强城市管理、防范执法风险的重要性和紧迫性。当前我X正处于经济社会发展转型期、矛盾凸显期、重要战略机遇期，经济社会发展面临的诸多风险挑战对城市秩序不可避免地产生冲击和影响。城市管理体制调整时期，基层普遍反映履职压力加大风险加重，因履职缺位不到位被追责的事件时有发生，也发生各种类型的城市管理追责事件。占道经营、渣土运输等监管风险不断加大，职业举报投诉群体迅速扩大蔓延并滥用行政司法资源问题给群众维权执法工作带来较大压力。防范执法风险、推进放心履职工程是一项基础性保障工作和重要任务，对于发挥好城市管理主力军作用，营造良好和谐的城市管理执法环境，推动“大众创业，万众创新”，加快推进“和谐”“宜居”城市建设，高水平全面建成环境优美宜居城市具有积极的意义。
二、防范执法风险、推进放心履职工程的指导思想和工作目标
2．以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，通过查找发现城市管理与执法中存在的问题，明确执法风险点，进一步完善各项工作制度，全面提高工作规范化水平，健全科学的城市管理责任追究体系，构建防范执法风险、推进放心履职工程的有效工作机制。按照全面依法治国的新要求，全面推进依法行政，努力构建科学的城市管理体系，切实提高城市管理及执法水平，积极调动广大干部的工作积极性，促进城市管理职能到位。
三、查找城市管理与执法风险点，切实强化关键环节风险防范工作
3．努力防范占道主体准入环节的风险。按照法律法规和有关政策的规定，规范注册登记行为，明确登记审核责任，防范在准入环节因超越法律法规的授权范围、违反现行法律法规规定而产生的行政许可风险。
4．努力防范渣土经营企业监管环节风险。按照法律法规和有关政策的规定，开展企业年报抽查工作，加强企业信用监管，完善渣土经营企业退出程序和机制，防范渣土经营企业经营和退出环节产生的城市管理风险。
5．努力防范违法建设监管的风险。依法规范建设秩序，打击擅自开工建设违法行为，依法违法建设专项治理，防范因私搭乱建而引发的规划建设风险。
6．努力防范户外广告监管的风险。健全广告监管长效机制，建立和完善广告监测体系、广告监管执法联动体系、广告信用监管体系，及时查处各类广告违法案件，防范广告监管风险。规范广告设置登记行为，防范广告设置登记中的监管风险。
7．努力防范城市环境卫生监管风险。加强城市环境卫生法律宣传和行政指导，进一步规范市环卫企业清扫、保洁行为。建立健全重大案件报告制度和督查督办制度，推进高效、集中、统一的执法办案机制建设，加强区域执法协作和部门之间的协调配合，加环境卫生执法力度，防范城市“脏乱差”、垄断经营不作为、破坏良好的城市环境秩序的城市管理及办案风险。
8．努力防范破坏绿化违法行为引发的监管风险。加强对破坏绿化行为和占用绿地的监管，防范绿化监管中发生的监管风险。
9．努力防范照明监管风险。按照“以网管网”的思路，重点防范损坏照明设施违法行为产生的监管风险。强化对路灯维修行为的动态监管，努力防范因城市管理措施滞后而引发的监管风险。
10．努力防范群众举报投诉处理中的执法风险。切实加强12319举报投诉中心和城市管理投诉处理制度化、规范化建设，依法及时处理群众举报投诉，防止出现因程序不规范不到位甚至违法导致行政诉讼败诉、行政复议被撤销，防范因未依法履职而引发的问责追责风险。
11．努力防范水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行为监管风险。加强河道监督检查，持续开展专项性执法检查，严厉查处违法行为，防范城市泄洪监管风险。
12．努力防范环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染等的行政处罚权风险。按照法律法规和有关政策的规定，监督各种污染违法行为，防范在巡查环节因巡查不严，违反法律法规和政策规定而产生的管理风险。切实加强环境保护管理方面污染监管，防范因监管不到位而引发的监管风险。
13．努力防范取缔无照经营执法风险。在地方党委政府的领导下，加强与有关部门的协调配合，按照“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”的原则，准确把握取缔无照经营的职责权限，防范因职能定位不准、职责把握不清、执法方式不当而产生的监管风险。加强对无照经营行为的行政指导，防范在取缔无照经营执法活动中因职能错位、缺位和越位而产生监管和执法风险。
14．努力防范执法办案风险。坚持按法定程序办理案件原则，坚持合法性与合理性并重，规范行使自由裁量权及涉罪案件移送，杜绝有案不立，加强罚没款项与物资的管理，努力防范市场监管执法办案风险。
15．努力防范抵押、质押登记风险。严格按照《动产抵押登记办法》《工商行政管理机关股权出质登记办法》《注册商标专用权质权登记程序规定》等有关规定，依法开展动产抵押、股权质押、注册商标专用权质押登记，努力防范因未按规定进行登记而引发的登记风险。
16．努力防范因依申请政府信息公开而引发风险。严格按照《政府信息公开条例》的有关规定，坚持“公开是常态、不公开是例外”的原则，正确界定政府信息的范围，按规定时限、规定方式向社会公开政府信息，努力防范因依申请政府信息公开而引发复议诉讼风险。
17．努力防范元旦春节等重大节假日、“两会”等特殊时期的监管风险。重点检查农贸市场、商场超市和学校周边等容易产生隐患的环节和领域，切实做到早发现、早防范、早处置，努力防范影响重大节日和特殊时期良好氛围的各类监管风险。
四、以依法行政、规范执法行为为主要内容，构建完善的市场监管风险防范体系，深入推进放心履职工程
18．加强立法立规工作，加快建设完备的城市管理执法依据规范体系。加强对立法立规项目的研究论证，拟列入立法立规工作计划的项目，积极主动提交立法前评估报告。对已列入计划的项目，起草部门要抓紧工作，及时报送送审稿，送审稿要做到结构合理、条理清楚、用语规范准确，有关意见应当协调一致。加强规范性文件监督管理。按照法定要求和程序制定规范性文件，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。建立规范性文件清理长效机制。根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关规范性文件。
19．坚持公正文明执法，加快建设高效的工商行政管理法治实施体系。推进职能权限法定化。推进城市管理部门机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。积极推行权力清单和责任清单制度，并实行动态管理，明确权力与责任边界。切实规范执法主体。完善行政执法人员持证上岗和资格管理制度。严格执行《城市管理执法证管理办法》，未经城市管理执法资格考试或者当地政府法制办组织的执法资格考试合格，不得授予城市管理执法资格，不得从事城市管理执法活动。严格规范执法行为。坚持以事实为依据，以法律为准绳，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等执法行为。在审批登记、执法、管理、等执法活动中要坚持严格、规范、公正、文明执法，处理违法行为的手段和措施要适当适度，坚决杜绝“人情案”“关系案”。严格落实执法程序。严格执行《行政处罚程序规定》等执法程序规定，实行行政执法全过程记录制度，实现行政执法全程留痕、可追溯。严格执行重大执法决定法制审核制度。对社会关注度高、影响比较大的占道登记、大型户外广告、违法建设、等方面的执法决定进行法制审核，加强和改进行政处罚案件核审工作，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。进一步规范自由裁量权行使，不断完善自由裁量基准，并严格贯彻落实。严格实行行政执法公示制度。城市管理部门要按照《企业信息公示暂行条例》和《行政处罚信息公示暂行规定》等要求，扎实推进行政处罚决定书全文公开工作，自觉接受当事人和全社会的监督。全面推行“双随机”抽查监管。按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）和《中共XX省委 XX省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（X发〔2017〕X号）等有关文件精神，创新事中事后监管方式，全面实施“721”监管方式，预防与减少履职风险的发生。
20．强化对行政权力的制约和监督，加快建设严格的城市管理法治监督体系。强化行政执法监督，完善并落实执法监督有关规定，突出对行政许可、行政处罚、行政强制中的立案销案、查封扣押、自由裁量权行使、涉案财物管理等重点环节的监督制约，着力解决行政不作为、乱作为、处罚畸轻畸重等问题，减少行政执法的随意性。加强上级机关对下级机关执法行为的监督。完善案件评查、执法检查、法治建设评价等常态化执法监督方式。建立大要案和跨区域案件执法监督制度，建立区域性、系统性风险等重大案件执法监督函告制度。主动接受社会监督。扎实做好政务公开工作，认真贯彻落实《政府信息公开条例》，全面推进政务公开。涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的规范性文件，要按照政府信息公开要求和程序予以公开。没有公开的，不得作为执法依据。
21．厘清责任追究边界，构建科学的城市管理追责体系。严格按照《XX省行政执法过错责任追究办法》第五条、第六条、第十二条规定，依法追究责任或不予追究责任。根据我省实际情况，有下列情形之一的，城市管理部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任：
（1）企业法人或个体工商户发生危害性重大事故，城市管理机关依法依规履行登记职责，且与城市管理监管职责无关的；
（2）依据有关执法规定作出行政行为，但有关执法依据规定不一致或者有关执法依据规定与复议机关、司法机关认定不一致，被认定为行为不当的；
（3）与危害性事故发生直接原因无关，且已按照法律及有关文件充分履职的；
（4）行政管理相对人未按照规定申请行政许可，监管部门未接到举报或者由于客观原因未能发现的；
（5）违法、不当的行政执法行为情节轻微并已及时纠正，且危害后果轻微的；
（6）因行政管理相对人的行为，致使城市管理部门及其内设机构、行政执法人员在规定时间内无法作出正确行政执法行为的；
（7）按照批准、备案的工作计划、现场检查方案和法律、法规、规章和相关文件规定的方式、程序已经履行监管职责的；
（8）对发现的违法行为和事故隐患已经依法查处或采取行政强制措施，因当事人拒不改正或再次违法擅自启用而发生重大危害性事故的；
（9）对拒不执行行政处罚决定的当事人，已经依法申请人民法院强制执行的；
（10）单凭城市管理部门一家之力无法实现监管目的，并已经向当地政府提出加强和改善监督管理建议的；
（11）因完成政府交办的非城市管理部门法定职责的任务且未谋取私利，而被认定为行政违法的；
（12）执法中遇到疑难问题，已向上级机关进行书面请示但未在合理时间得到答复，执法人员为及时履行法定职责作出行政行为，经复议诉讼被撤销或者确认违法的；
（13）将复议决定在相同情形的其他案件中适用，但被法院判决或裁定败诉的；
（14）其他依法依规不予追究责任的情形。
五、加强防范执法风险、推进放心履职工程的组织领导和保障
22．各级城市管理机关要高度重视，明确工作目标、工作重点、工作措施，加强组织协调，确保工作制度、技术保障等落到实处。要建立工作责任制，明确分工、落实责任，确保放心履职工作顺利实施，确保工商监管干部的执法安全。要持续强化执法干部的法制和警示教育，引导他们清醒认识新形势下的执法环境，牢固树立依法行政意识，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，做到警钟长鸣、防微杜渐。要加大城市管理法律法规和业务知识的学习培训，稳步提高执法干部的整体业务素质，使其掌握各种城市管理法律法规和规范性文件的实质内容和执法程序，具备良好的执法基础素质，避免过错执法行为的发生。要主动向各级党委政府汇报工作情况，争取地方党委政府的理解和支持，建立健全良好的沟通机制和平台。加强与纪检、监察、公安、检察、法院、司法等职能部门和相关单位的联系与沟通，建立工作联络制度，切实加强交流沟通与协作配合，取得部门支持，形成执法合力。加强法制宣传，普及市场监管法律知识，重视市场主体的权利保障，为市场主体提供优质、便捷、高效、公正的服务，努力营造依法经营的城市营商环境。
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