裁判要点
根据查明事实，花园路街道办将马朝炜的车辆从原停放地点拖移至北京四季京环停车场，该车辆并未在花园路街道办的控制之下，花园路街道办实施的被诉行为不属于扣押财物的行政强制措施，其实际实施的是车辆拖移行为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，马朝炜请求确认花园路街道办扣押其车辆的行为无效，但现有证据不能证明花园路街道办在实施本案被诉行为时存在前述法律所规定的无效情形，一审法院判决驳回马朝炜的诉讼请求并无不当。
裁判文书
☞文书标题及案号
北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2020)京01行终262号
☞当事人信息
上诉人（一审原告）马朝炜，男，1966年8月3日出生，回族，住北京市海淀区。
被上诉人（一审被告）北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队。
被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府花园路街道办事处,住所地北京市海淀区牡丹园西里18号。法定代表人杜荣贞，主任。委托代理人张泽光，北京市海淀区人民政府花园路街道办事处工作人员。委托代理人肖平，北京市帅和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市公安局海淀分局花园路派出所。
☞诉讼记录
上诉人马朝炜诉被上诉人北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队（以下简称清河交通队）、北京市海淀区人民政府花园路街道办事处（以下简称花园路街道办）、北京市公安局海淀分局花园路派出所（以下简称花园路派出所）代履行案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初774号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
☞案件基本情况
一审法院经审理查明：2018年10月10日，花园路街道办以“海淀区清理废旧机动车专项治理工作小组”的名义，在海淀区花园北路40号一辆长期停放的废旧面包车车身上张贴了《关于清理海淀区长期停放废旧机动车的通告》。该通告的大致内容为：自通告发布之日起7日内，废旧机动车所有人、管理人应自行清理占用道路、消防通道、公共绿地、公共停车位及其他公共场所的机动车。逾期未自行清理的，公安交通管理部门、城市管理部门将会同有关部门依照《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定，代为履行清理义务。2018年10月31日，花园路街道办委托吉运泰达公司对上述面包车进行拖移，并将该车辆停放至北京四季京环停车场。
马朝炜以清河交通队为被告，向法院提起行政诉讼，要求确认清河交通队扣押其车辆的行为违法。法院作出（2018）京0108行初1236号行政裁定书，认为马朝炜提供的证据无法证明清河交通队实施了扣押其车辆的行为，裁定驳回马朝炜的起诉。马朝炜不服，向本院提起上诉。本院作出（2019）京01行终736号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
另查，虽然被拖移的机动车上并无车牌号，该车的车架号和发动机号也无法进行核实，但根据马朝炜提交的机动车行驶证中车辆的外观图片与被拖移机动车的图片进行比对，法院推定被拖移机动车所有权人为马朝炜。
2019年12月13日，一审法院作出判决认为：马朝炜认为本案被诉行政机关实施的是扣押其车辆的行为，而花园路街道办认为其实施的是车辆拖移行为。本案首先应当明确的是行政机关实施的是何种行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”该法第九条第三项规定了扣押财物属于行政强制措施的一种。因此，扣押车辆属于行政强制措施。本案中，花园路街道办将马朝炜的车辆从原停放地点拖走，并将该车辆停放至北京四季京环停车场。该车辆并未在花园路街道办的实际控制之下，花园路街道办实施的行为不属于行政强制措施，因此法院认定花园路街道办实施的是拖移车辆的行为。
行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政行为时，应具有相应的职权依据。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道交法）第五条第二款规定：“县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”道交法第九十三条第二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”依据上述法律规定，公安交通管理部门有权将违法停放的机动车予以拖移。
本案中，依据业已查明的事实可以认定，花园路街道办实施了将马朝炜所有的车辆予以拖移、并将该车辆停放至停车场的行为。花园路街道办的上述行为没有相关法律法规依据，属于超越职权的违法行为，法院应予纠正。由于已生效的行政裁定书已经确认清河交通队未实施上述车辆拖移行为，因此清河交通队并非本案适格被告。且根据马朝炜提交的证据，亦无法证明花园路派出所实施了上述行为，因此，花园路派出所亦非本案适格被告。故对于马朝炜起诉要求确认清河交通队、花园路派出所实施的扣押其车辆行为违法的诉讼请求法院不予支持。
对于马朝炜要求确认花园路街道办扣押其车辆的行为无效的诉讼请求，法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案不存在上述法律规定的违法情形，因此本案不适用该条法律规定。且花园路街道办实施的是拖移车辆的行为，并未对马朝炜的车辆进行扣押。对于马朝炜要求发还被扣押车辆的诉讼请求，并非本案审查范围，马朝炜可通过其他途径予以解决。故对马朝炜的上述诉讼请求法院亦不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项之规定，判决确认花园路街道办于2018年10月31日实施的将马朝炜所有的机动车进行拖移的行为违法，驳回马朝炜的其他诉讼请求。
上诉人马朝炜不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，请求一审法院重新审理或查明事实后依法改判，支持上诉人在一审的全部诉讼请求，被上诉人承担诉讼费用。其上诉理由主要为：2018年10月31日下午，清河交通队民警李俭和另一位民警在北京市海淀区花园北路40号北京心情愉快饺子馆西侧房屋空地指挥带领叉车、清障车，在（车辆所有人）在场的情况下，无视马朝炜要其出具合法扣押凭证手续的要求，坚持对马朝炜所有的车辆进行强制扣押。马朝炜诉至北京市海淀区人民法院（以下简称海淀区法院），请求确认清河交通队扣押程序违法，并发还车辆。后海淀区法院裁定驳回马朝炜的起诉。马朝炜不服上诉至本院。经本院审理查明扣押的主体为花园路街道办。马朝炜认为，马朝炜所有的车辆虽在花园路街道办处扣押，但其实是清河交通队和花园路街道办共同实施的行为。没有清河交通队的相关执法行为，花园路街道办无法实施扣押行为。之前花园路派出所也对马朝炜的车辆进行过清理，并张贴过告示。且扣押车辆当天花园路派出所的民警也在现场。一审法院审判程序违法。一审认定涉案证据错误，导致案件基础事实错误。一审法院基于错误认定证据和错误使用证据规则而认定的案件基础事实错误导致适用法律错误。
被上诉人清河交通队、花园路街道办、花园路派出所二审期间未发表陈述意见。
在法定举证期限内，清河交通队向一审法院提交了如下证据：救援收费清单，证明马朝炜的车辆不是其扣押。
在法定举证期限内，花园路街道办向一审法院提交了如下证据：1.北京市人民政府法制办公室京政法制发[2017]38号《北京市人民政府法制办公室关于“僵尸车”治理的法律意见》；2.2017年5月12日海城协发[2017]2号《海淀区城市管理综合行政执法监管协调领导小组办公室关于印发海淀区集中整治长期停放废旧机动车专项行动工作方案的通知》；3.2017年12月27日海淀区城市管理综合考核评价工作联席会议办公室《关于明确废旧机动车问题立案标准、处置要求和结案标准等相关内容的通知》，证据1-3证明拖车的法律依据；4.工作情况说明，证明其针对涉案车辆的处理过程；5.2018年10月10日张贴在车辆上的通告，证明其履行了告知义务；6.2018年10月30日拖车现场照片，证明其拖车的现场情况；7.照片，证明其所拖车辆的现状，该车辆属于报废车辆；8.拖车费用票据、停车费用票据，证明其为拖车产生的费用，马朝炜的车辆现在北京四季京环停车场保存。
在法定举证期限内，马朝炜向一审法院提交了如下证据：1.马朝炜的身份证复印件，证明诉讼主体资格；2.马朝炜财产权凭证，证明诉讼权利来源；3.马朝炜起诉的事实凭证（录像光盘），证明诉讼事实依据；4.录像光盘截屏相片，证明交通民警扣车；5.被上诉人提供的城管工作说明，证明引发其他主体；6.被上诉人提供的扣车现场照片，证明派出所参与扣车；7.花园路派出所警员公示，证明诉讼事实依据；8.花园路派出所警长公示，证明诉讼事实依据；9.关于行政执法人员（警察吴春海）出庭说明情况的申请；10.花园路派出所张贴的清理告知，证明程序性依据；11.花园路派出所同马朝炜的交涉过程，证明客观事实依据；12.马朝炜在北医三院看病就医急诊记录，证明行政强制暴力；13.马朝炜在北医三院看病就医检查记录，证明行政强制暴力；14.马朝炜在北医三院看病就医交费记录，证明行政强制暴力；15.清河交通队出具的事故认定书，证明时间节点，车主本人在场，其有申辩陈述的权利；16.清河交通队出具的处罚决定书，证明时间节点；17.清河交通队出具的处罚通知书，证明时间节点；18.马朝炜在北医三院就医辅助器材收据，证明时间节点；19.马朝炜提供的城管工作说明涉及证据，证明引发其他主体，花园路街道执法队明知其的存在，适用无车主的代履行是程序错误；20.城管花园路街道执法队在他案中的答辩，证明执法主体资格；21.城管花园路街道执法队在他案中的证据，证明明知马朝炜身份；22.城管花园路街道执法队在他案中的证据图，证明被扣车辆位置；23.城管花园路街道执法队在他案中的证据，证明被扣车辆位置；24.城管花园路街道执法队在他案中的笔录，证明明知马朝炜身份；25.城管花园路街道执法队在他案中的证据，证明执法主体资格。
花园路派出所未向一审法院提交证据。
上述证据均经庭审质证，一审法院经审查认为：马朝炜提交的证据1-3，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，法院予以采信；马朝炜提交的证据4、6的真实性法院予以确认，但对于上述证据的证明目的法院不予采信；马朝炜提交的证据9系相关申请，不是证据；马朝炜提交的其他其他证据与本案不具有关联性，对上述证据法院不予采纳。
清河交通队提交的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的相关事项，法院予以采信。
花园路街道办提交的证据1-3系相关规范性文件；花园路街道办提交的其余证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的相关事项，法院予以采信。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据，本院同意一审法院查明的案件事实。
☞裁判分析过程
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的行为。本案中，根据查明事实，花园路街道办将马朝炜的车辆从原停放地点拖移至北京四季京环停车场，该车辆并未在花园路街道办的控制之下，花园路街道办实施的被诉行为不属于扣押财物的行政强制措施，其实际实施的是车辆拖移行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据本案查明的事实，系花园路街道办将马朝炜的车辆拖移至北京四季京环停车场。清河交通队、花园路派出所均否认其实施了马朝炜所称的扣押车辆，亦均否认实施过拖移车辆的行为，且马朝炜提供的证据亦不足以证明清河交通队、花园路派出所实施了扣押或拖移马朝炜车辆未返还的行为。故上诉人针对清河交通队、花园路派出所提起本案诉讼缺乏事实依据，一审法院针对马朝炜起诉要求清河交通队、花园路派出所实施的扣押其车辆行为违法的诉讼请求不予支持正确，本院应予维持。
道交法第五条第二款规定：“县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”道交法第九十三条第二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”行政机关在作出行政行为时，应具有相应的职权依据。根据上述法律规定，公安机关交通管理部门有权将违法停放的机动车予拖移。本案中，系花园路街道办将马朝炜的车辆拖移至北京四季京环停车场，但花园街道办作出的上述行为没有相关法律依据，属超越职权作出行政行为。一审判决的相关认定正确，本院予以支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，马朝炜请求确认花园路街道办扣押其车辆的行为无效，但现有证据不能证明花园路街道办在实施本案被诉行为时存在前述法律所规定的无效情形，一审法院判决驳回马朝炜的诉讼请求并无不当。马朝炜虽上诉主张要求发还其被扣押车辆，但如前所述，花园路街道办并未实施扣押车辆的行为，仅系将车辆拖移至停车场，故马朝炜要求返还其被扣押的车辆无事实依据，一审法院对其该项诉讼请求不予支持正确，本院予以维持。
综上，马朝炜要求撤销一审判决，等全部上诉主张，无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决确认花园路街道办于2018年10月31日实施的将马朝炜所有的机动车进行拖移的行为违法，驳回马朝炜的其他诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
☞裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人马朝炜负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐钟佳
审 判 员 杨晓琼
审 判 员 朱一峰
二〇二〇年六月二十四日
法官助理 武秀绘
书 记 员 郝昊嵩
来源：中国裁判文书网