2015年2月，疏解北京非首都功能被首次提出，2015年到2018年，北京常住外来人口数连续三年减少58万。2016年到2018年，北京常住人口连续两年减少。2019年12月9日，北京市委再次发文，称要完善疏解非首都功能政策体系。
五年来北京的疏解成效到底如何？北京的大城市病还严重吗？
外来人口持续减少意味着什么？这种状况还会持续吗？
北京的发展到了临界点了吗？北京有可能放开户籍吗？
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搜狐城市【城市观察家】深度对话北京大学首都发展研究院院长、北京市政府专家咨委会委员李国平，聊了聊你关心的关于北京的一切话题。
【本文共8622字，预计阅读时间12分钟】
李国平丨搜狐城市 钱琪瑶
【北京疏解非首都功能效果非常明显】
搜狐城市：北京首次提出疏解非首都功能到今年已经是第五个年头了。您觉得目前疏解目标的实现水平如何？
李国平：京津冀协同发展战略实施以来，北京确实加大了疏解的力度。规划纲要确定了四类疏解内容，包括一般性产业和污染性产业，还有区域性的物流和批发市场，部分公共服务的一些功能，还有部分行政管理、企业总部等，主要是围绕这四大类来进行疏解。相关报道表明到目前已经疏解退出的一般性制造业预计达到3000多家了，各类的批发市场已经有700多户了，其实疏解效果还是非常明显的。
为实现非首都功能疏解，北京市制定了新增产业的禁止和限制目录，（有两个版本，分别是2015年和2018年版）从禁限目录的角度来讲，北京中心城区的制造业企业除了研发、中试、设计、技术服务等非生产制造环节外都不能做了，整个北京市也有一半以上的制造业细分行业不能新增和布局了。所以包括像北京的医药产业也好、一般汽车产业也好，不能新增，已有的也将逐步转移出去。一个比较有代表性的就是北京现代第四工厂迁到了沧州，北京的医药产业园也是在沧州落户，基本上是打包性质的全都过去了。还有批发市场，像大红门、动批等，其中大红门主体部分已经到了沧州。总体来讲，这种疏解还蛮有成效的。
搜狐城市：从动态来看的话，它的整个过程疏解速度是怎样的？
李国平：前期加速，后期减速。因为疏解刚一开始肯定很慢，然后大概两三年左右迅速爬升。第一批疏解已经结束了，之后可以疏解的已经没那么多了，所以它的速度一定会降下来才对。总量肯定会上升，但是速度是下降的。层次相对比较低的、能明显看清楚一定要疏解的已经都疏解了。剩下没有疏解的，肯定会有一些比较复杂问题得慢慢地来解决。
第二点，在疏解的过程中，到底疏解到什么程度还得考量。因为疏解仅仅是手段，不是目的，如果之后城市治理好了，大城市病被解决了，不再进行疏解或者增加也是可能的。所以北京后来提出“疏整促”，疏解整治促提升，这点非常重要，疏解是手段，提升才是目的。
搜狐城市：现在还有哪些是还没达到疏解条件的？
李国平：北京有四个中心的城市战略定位——政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。围绕这样的定位，我们对一些产业或是一些功能还理得不是特别清楚，那就需要谨慎斟酌。首先要判断这种产业、这种功能在北京如果继续留下，它到底会对城市产生多大的负面的影响。
这个过程中我们就要考虑到经济的平稳增长。经济还得要保，如果说都疏出去了，经济过快下降和滑坡也是不行的。在这个过程中，我们要治理大城市病，但同时也一定要考虑经济的平稳增长。这个过程中可以考虑一些更多的手段，而不仅仅是靠疏解。
搜狐城市：那您觉得还有其它什么手段呢？
李国平：其它的手段有很多，技术就是个大手段。如果说某一个行业、某一个产业排放比较大，但如果技术进步了，是可以减少排放的。
第二，我们的管理水平也需要提升。比如交通问题就是大城市病的一个非常重要的表现，但交通问题产生可不仅仅是因为车多了，还有车更多的地方或城市怎么就没这个问题。这就要看我们的管理是不是精细化管理。北京在整个的交通管理方面这些年取得了很大的进步，但是问题还是蛮多的。
所以说技术手段、管理手段，包括经济手段都是治理的重要手段。城市发展是一个综合的问题，我们一定要考虑疏解和城市活力的关系，这也是个大的问题，所以一个城市不是人多肯定不怎么好，但人少更不好，需要找到一个平衡。
【大城市病首先是市场失灵导致的】
搜狐城市：北京之前很多次已经提出了控制人口的措施，它1983年提出来控制在1000万人，然后2005年提出来控制在1800万人，但是2018年底已经是2154多万人了，是否意味着调控失败？
李国平：人口超出了规划的目标，未必都算失败的。因为有很多的情况下，包括我们做一些城市总体规划、人口规划、经济规划，它有很多不可预见性。
可能会由于技术进步，很多方面会发生很大的变化。所以所谓的人口和经济规模，它都是一个预期性的指标，而不是个刚性的指标。如果人口增多，经济活力又增加了，大家的宜居程度又提升了，包括交通更便利了，居住条件更好了，那不是一个好事吗？我们为什么一定要控制？或者说人口就到了1000万或者1800万就好了吗？不一定是这样的。
城市的人口增加和经济集聚是有好处的，但是到了一定程度也会出现集聚不经济，所以这是一个“度”的概念。这个数量限制，到目前为止学界上还没有确定说人口的合适规模到底是多大，但是城市不会是无限制的扩大的。城市的条件，它的物理基础以及它的技术基础，还有它的功能方面是千差万别的，所以就会出现一些城市是超大城市、特大城市，有的是大城市、中小城市还有的是城镇还有乡村，它是形成一个等级体系的。每个城市都会根据它的资源环境承载力和它在一个区域分工的定位和与周边的竞争关系，来看它的人口是多大相对合理。
搜狐城市：那为什么这么多规划都会设定这人口的目标呢？而且还用一些行政手段来进行调控？
李国平：目标是非常需要的，因为目标涉及到服务。一个城市如果没有人口的预测，那提供多少住房？提供多少道路？提供多少就业？配置多少医院？它是和这个相关的。
搜狐城市：那它只是从一个政府的提供多少公共资源的角度来规划？
李国平：对，它从提供多少公共资源的角度，以及对这个城市预期的角度，它是需要规划的。如果说一个城市预期未来是1000万人口，那你一定按照1000万人口来设置道路，设置公共图书馆、学校、医院，这个都是需要的，所以它一定要先有一个预测。
但所有的规划在这方面也是弹性的，它也是随着时间变化而变化的。所以现在整个中国的情况，随着人口的老龄化，包括经济方面的一些分化，以及我们总人口的增长非常缓慢。以后就会，比如说再过十年或许用不了十年，我们的人口就到一个顶峰，会开始减少了。
但是在人口几乎不增长的过程中，我们各个城市之间还是在流动的，所以这个时候就会出现所谓的城市收缩。好的城市，公共服务好，有就业的，就有可能人口还在增加。但有些资源型城市、边远地区的城市，产业也不行，没就业机会，它就会出现人口减少。
如果进入人口减少的通道，城市就要考虑今后的公共服务是不是就不一定要提供那么多，房子是不是就不需要盖那么多了？所以人口预测在规划里边是非常重要的一项基础工作、一个前提，一个很好的规划不是拍脑袋决定的，它要对人口先做一个比较好的预测。
但是我们这些年为什么预测都不准，其实受到很多方面的影响，因为很多的地方政府都会考虑我这个城市要做大，为什么要做大呢？因为如果城市规模大了，城市建设用地指标就多了。国家有规定每个人占多少地，比方说大城市，一个人100平米建设用地，你有100万呢？那就100平方公里，你只有50万呢？只有50平方公里。所以大家都倾向使自己的城市人口变成100万或者更大，这样他有100平方公里的土地卖更多钱。所以以前的土地财政在一定程度上使得我们政府在制定规划的时候有动机把人口指标定的过高。
另一方面，对于一些大的城市，实际上它往往预测的就偏低了，对集聚经济的作用没有很好的估量。大家都希望去大城市、去特大城市，因为大城市的公共服务更好，城市的规模经济效益更大，大家可以共享很多的基础设施，包括企业、包括个人，然后大家也可分担一些成本，同时个人在城市里可以根据自己的才能找到合适的工作。企业也一样，在城市里可以找到各种他所需要的人。职能的多元性就使得城市扩大，但城市扩大到一定的阶段，它一定会带来问题，为什么？人多了地价就上升，房价就上升，那交通也可能会堵，人多了排放也就多。所以这个时候就出现负面效应，就是规模过度集聚的不经济。
搜狐城市：这个问题不是规划和管理导致的吗？
李国平：不是这样的。其实首先它是一个市场的基础作用。那市场是什么？市场是企业，是盈利。在什么地方盈利？在城市可以盈利，从单纯的市场角度城市越大越好。而政府它是用另一只手把你压住，企业在城市的集聚是有效益的，但过度的集聚它会大量的排放，造成居民生活成本上升，包括刚才所说的环境污染，从政府这个角度来讲，它为了保持健康、保持卫生，它就要履行某些特定的功能，它就会考虑怎么样变得更加均衡一点，所以通过公共政策来进行调控。
搜狐城市：所以大城市病首先是因为市场失灵的原因？
李国平：应该从理论上来讲是这样的，出现大城市病的原因是过度集中的结果。
李国平丨搜狐城市 钱琪瑶
【北京人口分布过密和过疏同时存在】
搜狐城市：那城市的规模大小的临界点是什么呢？
李国平：城市的规模大小，每个城市的临界点是不一样的。我认为，北京从建设全球中心城市这个角度还没有到临界点。
一方面就是说我本身要继续的发展，我们完全可以创造更好的条件，承接更多的人口和功能。在新的城市总体规划里，我们讲的城市规模限制也是2300万，而现在只是2154万，所以说还没有达到规划上规定的临界点。我对北京一个基本的判断，就是它是过密和过疏同时存在的。哪些地方过密呢？中心城区过密，东城西城核心区过密。有些部分地区像海淀，五环以内、四环以内的海淀过密，但外边并不过密。
但我们同时有很多过疏的地方，像东部东南部这些平原的区，像大兴、通州、顺义、昌平、房山的部分，实际上也是疏的。因为他们的人口密度大概是每平方公里基本都不到1300人。外围的生态涵养区，其实还有很多的发展空间，但事实上这些地区人口密度更低了，大概是在200人左右，像延庆还不到190人。所以说总的来讲有北京1.64万平方公里的土地面积，现在的人口是不多的，只是我们空间上没把它放好，所以是过密和过疏同时存在，要优化人口布局，所以我就一直在倡导要搞一个网络化大都市，就是多中心网络化的发展。
搜狐城市：其实这个也是这种资源不均衡，不均等的分配问题是吗？
李国平：对，现在这种情况，由于公共服务的不均衡，导致我们的人口和经济的活动也不均衡，它就是像雪球越滚越大，相互正向的影响的。就是越好的地方居住更多的人口和产生更多经济活动，然后就把公共服务搞得更好。所以这个时候城乡之间的差别就会拉大，在这种情况之下，更重要的还是基本公共服务的均衡化发展。比如通过在外边设立一些新城，而且新城一定要做的比中心城区条件还要更好，它这个空间结构的优化就有可能了。
比方说我们现在在通州建设城市副中心，但整个北京我觉得一个城市副中心是不够的，他应该有多个城市副中心，每个副中心相对人口规模比较大，比如说超过100万，这个时候他才能凝聚一定的高端一些的服务，功能也就来了。我们现在中心城区规模很大，外边所谓的新城的规模特别小，它根本没法起到凝聚的作用，就根本不能形成“反磁力中心”，他仅仅是飘在外面，如果他真能变成一个真正的中心，就会很好了。所以我觉得北京不是人口多了，是人口没有放到合适的地方。
搜狐城市：您觉得理想化的状态就是网络化的大都市。
李国平：对，是网络化的，是多中心、相对均衡的网络化发展。
搜狐城市：就是一个大都市它分很多片区，每个片区都有一定的规模，功能比较齐全。但是现在很多城市在城市规划中，它会按功能来分区，比如说教育、金融、商业区这种。
李国平：实际上这个理念现在来讲是比较落后的，现在强调的是功能复合，以前非常强调分区规划，按功能分的特别细。其实北京也有非常失败的例子，就天通苑和回龙观大家叫做回天地区，所以现在就讲怎么要“回天有术”。那就是一个典型的纯超大型居住区的代表，几乎是没有任何的就业，所以在这个时候这个规模达几十万人的居住区，一到上下班时间，就出现巨大的潮汐交通流动。这个实际上就是严格功能分区导致的一个非常典型的失败例子。如果当时能够在回龙观先布局一些产业来，做一个商务中心区，然后再布局适度规模的居住区，这些人都在本地就业，那其实就会非常好了。
【大城市服务人员应该更加体面】
搜狐城市：有一个现象是北京从2016年开始，常住人口是连续三年下降的，您对这个现象是怎么看？
李国平：我认为北京应该追求的是人口结构调整，或者说希望有更年轻的人口，更高教育水平的人口结构，我认为更多的强调人口素质极其重要。人和产业的发展和就业是直接相关联的，所以这几年北京人口的减少，和依附在产业上人口随着产业的外迁转移、疏解，人变得少了。
尤其是像批发市场，因为大量的批发市场转移，它会有大量的人员外迁，包括批发市场卖东西的和相关服务人员。所以北京的区域性专业市场、批发市场的转移，还有北京的部分劳动力密集型产业的转移。比如说围绕着大红门，原来还有大量的服装产业，这时候都随着这个市场的转移，人口会转移出去，这个是一个非常重要的方面。
搜狐城市：这种状况会持续吗？
李国平：这种状况我不认为会持续的，因为持续减少对北京的发展并不是特别有利的，政府已经在规划上明确地讲2300万这样的一个人口规模。现在最大的压力不是人口数量的问题，更多的是在北京的发展过程中，中心城区尤其是东城西城的人口密度是不是能够降下来。这个在规划里面是非常明确的，中心城区尤其是东城西城的人口密度要降低，我认为北京今后应该更加关注不是人口总量的问题，更多的是人口质量和人口分布问题。
搜狐城市：但是有一些批评的声音说北京疏散人口政策是有意把低附加值从业者转移出去，引进高素质人才。
李国平：我不认为是这样的，因为现在的人口减少在一定程度上，是和就业直接关系的，就业和城市功能密切相关，而城市功能取决于城市的要素禀赋和城市定位。每个城市他都有不同的要素禀赋，有些地方他的要素成本比较高，那你这个企业要想在这发展，你必须要发展那些能够消化这些高要素成本的经济活动，自然而然地使得这个城市大部分就业岗位都会需要高素质的从业人员。所以这就看企业或产业附加价值了，不是市政府想怎么样的。任何市政府、镇政府想直接上来就都搞高精尖也不可能，这里它就有一个比较优势的概念。
政府能做的就是根据这个地区的情况，可以制定适合自身资源禀赋和城市定位的产业发展政策和要求。一个城市的产业发展在更大程度上它是市场选择的结果，所谓的市场能选择就是，你不管有没有什么政策，北京的地价就是这么高，用工成本就是这么高，这个也不能完全归因于政府。
以前是因为一些生产要素是没有市场化的，所以他的成本是没有上升的。比如说以前大量出现的违建，违建的成本是多少？没什么成本。原来有很多它提供的服务，提供生产层次并不是很高的，它原来是通过这种非常低的成本来获取的，表现之一就是违建。
搜狐城市：是，但是有很多人已经感受到，那些低附加值产业从业人口迁出后出现的生活不便利。
李国平：现在可以这样理解，任何一个地方，它都是多元化的。在城市里头，如果这个家里的人都是上班族，孩子没人带，老人没人护理，那肯定会有一些小时工、护工、或者家庭保姆出现。从另一个角度来讲，在一个城市里，有的人收入很高，能雇得起保姆，而保姆的工资又极其低，其实本身也是不合理的。那你看一下现在发达国家的一个大的城市里面，普通的家庭服务人员和教授工资比的话，也没有特别大的差别，只有那种富翁才能雇得起家庭的服务人员。
在快速城镇化的这个过程中，就有好多东西被扭曲了，所谓的扭曲了，是价值没有得到体现。大量的进城务工人员在城市里没有好的体面的生活，因为工资过低，必须限制生活成本开支，比方说他就住在地下室，住在群居房里，住在搭建的工棚里等等。所以我认为今后在一个城市里，理想的状态是和发达国家的城市一样的，大家收入没多过大的差距，我不管干什么，我是一个出租车司机，我是一个普通上下水道的修理工，我也有很体面的生活，社会阶层也不会有大的差别，那这个是比较理想的。人和人之间没那么大差距，他有就业，就能有很好的生活。
总体上来讲，超大城市或者大城市本身生活成本就比较高，这是比较正常的，否则大城市里人就更多了。而且现在实际上我们的价格是扭曲的。一段时间以来，为什么我们的大城市人口增加这么快，就因为我们在大城市什么都便宜，这本来也不应该是这样的。
搜狐城市：您觉得现在太便宜是吗？
李国平：就是相对来说，和县镇相比大城市生活成本理论上应该高一些。但是恰恰我们这些年是偏低的，所以在这个情况下就导致我们的人口过度集中。当然我们的城市化是挡不住的，但是城乡之间这种过大的差异不是个好事。我们现在的城市大都有很强的虹吸效应，这将加剧城乡差异。
搜狐城市：大城市的价格低有部分原因是政府的政策补贴。
李国平：对，在大城市，相对来说可能政府更愿意进行补贴，为什么呢？因为大城市都是高级政府所在地。比如省会城市市政府所在地都是在大城市。这样的话他们在很多的一些决策，公共决策方面，比方说修地铁有很多是公共资源进行补贴的。包括对票价进行补贴，所以这个方面也确实是存在的，由于行政等级的差别，在公共预算的匹配这方面，中心城市大城市优先获得这些资源，到了下边的中小城市再到县里面就没钱了。这也是个大问题，这个也是要想办法改变的。
搜狐城市：怎么改变呢？
李国平：一是公共财政的分配是不是可以考虑按人口平均，不是说你这个地方行政等级高一定钱多，这个是一个方面，就是政府的一些补贴尽可能的均等。另一方面，要考虑相对落后的区域，公共财政获取应该更多才行。靠市场能解决的问题，政府就不要太多干预，而市场的结果就是集聚，所以说在这个过程中，我们政府的手更多的强调的是保证外围地区不至于更衰退，公共预算、公共投资包括公共服务都应该往外延伸，这样一来，可能会更加均等一些。
【北京或在2035年左右放开户籍】
搜狐城市：有些观点认为北京腾退疏解一些产业和工厂，不能只动一些低端的，低附加值的产业，还要疏解一些高附加值，高端的产业来实现京津冀一体化，您认同这个观点吗？
李国平：我基本不这么认为。北京它本身也要发展，如果把已经发展好了的东西疏解出去，那北京怎么办？北京不是要建比纽约、东京、伦敦还牛的城市吗？现在这个水平远远不够，我们还得发展，（人均GDP）差三倍呢？那靠什么呢？就得提高劳动生产率，就几个好的东西，你要挪出北京就可能把经济搞垮了。
所以今后的河北也好，天津也好，真的就要靠高技术的成果落地转化。这个技术也并不一定是北京研发，可以是全球研发的技术，包括自己要想办法研发一些技术，然后进行产业化。弄出来我比你的还好，水平更高，那这就可以了。
搜狐城市：您觉得现在京津冀一体化协调发展水平怎么样？
李国平：京津冀确实是必须要一体化，但一体化一定是个过程，不能说我说一句一体化，他明天就是一体化了，他有一个慢慢的实现过程。这种过程它就随各地的发展的条件逐步地具备，我们也努力克服一些壁垒，就可能得以解决。
京津冀协同发展这些年一个很大的变化，就是交通基础设施，轨道上的京津冀，这个比以前要好多了，通达性都在提升，很方便了，那就要靠各地发挥自己的能量，自己来吸引一些产业，或者是自身发展创造一些产业。
还有一种从协调的角度，北京是减量发展，每个企业都想进京，但是北京进不来的时候，是不是就可以在周边落地？这就给周边创造了很多通过市场能力来发展的一些机会。
搜狐城市：但是现在在这一体化协同发展中，是存在这样一个问题，有很多发展的要素，其实是政府配置的，在这里面他可能不同区域的行政级别不一样，政府配置资源的能力就不一样。
李国平：对，所以中国在一定的程度上也是一种行政区经济，那是和行政等级是密切相关系的，所以在这一体化的过程中，希望逐渐把行政区经济消除一些，使得我们的周边地区带来更多发展的可能。所以我们得逐步进行体制机制的创新，政府改革。
搜狐城市：这个您觉得什么时候能够完成？
李国平：我觉得这个是逐步的，早晚会解决的，但时间很难说，但总体上来讲大家越来越意识到，由于行政壁垒或者行政等级的差异，对要素流动产生一些障碍，要逐步的进行克服，但是具体到哪天能完全克服，也是个渐进的过程，因为长期形成的利益结构，想一下子打破是不可能的，它还必须在整个系统不崩溃的情况下，系统有效运行的时候来解决这些问题，这个是个前提，所以平稳是非常重要的。
搜狐城市：您预期京津冀协同发展什么时候达成？
李国平：京津冀协同发展，是全国发展的一个缩影，同时它也是一个区域差异比较大，协调相对也不是特别容易的一个区域。当然他的共同目标是建设世界级的城市群，以首都为核心的世界城市群。所以到2035年，要基本建成世界级城市群，然后到2050年，建成世界级城市群。
到2050年我们的目标是成为社会主义现代化强国，区域差异是一定要缩小的，包括人口。到2050年中国城镇化水平将达到80%，然后2035年也一定会超过70%的，可能72%、73%左右。到2030年就会达到70%，往后的话那10%，可能得15年时间才能够完成，大概到2030前后年人口就会减少，所以在这个时候区域差异就会缩小，城镇化水平提高就意味到区域差异肯定会缩小。
然后人口的户籍制度，那个时候我相信北京已经放开了。大概2035年，15年会发生很大的变化，当基本公共服务均等化的时候，这些户籍我觉得意义不是极其重要，而且我希望北京大范围的，把已经长期在这居住的外来人口，用15年的时间就地全都户籍化就可以了。
因为当均衡程度达到一定水平，在北京也不比别的地方有更多户籍方面的特权的时候，户籍就没有什么意义。他只是一个统计人所在地的符号。
这个时候，你想没有城乡差距，没有更大的区域差异，人口的流动，基本上慢慢地停滞，到城市化率80%基本中止了。因为国外有很多的，像首都或者更好的大城市，也没户口限制，那里没就业，生活成本又那么高，我还不如在其他城市或乡村生活，没有必要把一定要到首都、到大城市，我想中国也一定会到这个时候，那这个时候协同发展自然而然也就实现了。
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