郑州在城市经济发展的赛道上可以算得上是“黑马选手”，它在2018年GDP突破万亿人民币，2020年达到1.2万亿，排位全国16。在这样亮丽成绩下面，却隐藏科研创新能力不足、缺少行业龙头企业、房地产依赖程度较高等问题。
作为中国最年轻的省会城市之一的郑州，拥有米字型高铁枢纽和全国惟一的航空经济先行区，具有独一无二的交通优势。那么它未来要如何发展，才能扬长补短？
搜狐城市两会特别策划“城市问诊”邀请了清华大学建筑学院教授、中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚，尹教授还担任30多个城市的政府顾问，由他全维度剖析郑州经济发展。以下为访谈精编。
（一）关于产业升级：
依托传统工业基础注入新兴元素
实现逐步升级换代
搜狐城市：郑州近年来发展十分迅猛，2018年GDP总量突破了万亿（人民币），2020年突破了1.2万亿，全国排名16。搜狐城市对它的产业结构进行分析，发现龙头产业是汽车制造、房产、食品加工这些传统行业。您觉得这样的产业结构会不会导致城市经济发展乏力？
尹稚：你提到了一个很有意思的词，传统产业，把产业用二分法的方式来分成传统产业、新兴产业，朝阳产业、夕阳产业。
搜狐城市：这样分类是贴标签？
尹稚：这样的产业二分法在我的印象里，最早是上世纪80年代初美国作家叫托夫勒写了一本书叫《第三次浪潮》里提到的，曾经对中国的产业发展、走势判断产生过很深刻的影响。这位作家基于当年对产业发展的认知，提出了这样一组一组的概念，传入中国以后就变成了所谓两极的看法，说传统产业一定是要死的，新兴产业是未来的方向；夕阳产业迟早有一天是要灭亡的，而朝阳产业是一定会蓬勃兴起的。
但是我们看一个产业发展史的过程当中，其实不是这么极端，也不是这么绝对。当年在这本书里边讲汽车工业会没落，但是你现在会看到汽车工业的产业升级和脱胎换骨式的发展。
其实这个路径已经非常清晰了。最早日本、德国开始把简单的机械制造变成了机电一体化的工业，日本车的电气化水平、自动化程度就很高。而这些年来你会看到大量的互联网化、物联网化进入到汽车制造业当中，套用老百姓开玩笑讲说，将来汽车会变成带四个轮子的大号手机。
你会看到同样当年被认为是传统产业，不断注入新的科技。比如说矿业发展，也有了翻天覆地的变化。不光是采集技术等等，最重要的是所有矿业在跟新材料工业结合。我们现在讲的高端产业，哪个都离不开新材料。稀土、石墨烯都是从最基准的原材料工业一点一点随着科技水平的提升，对提炼工艺的改进等等，演进成高端产业必不可少的一部分。
搜狐城市：据您了解，郑州这几年产业升级做得怎样？
尹稚：郑州除了个别的还停留在传统阶段的工业之外，其实很多已经开始有变革了。像上市的一些头部企业里面开始有信息技术、新材料、环保工业、生物制药的，同样是工业机械，也跟二三十年前的已经完全不同。近二三十年来，郑州不仅仅依托原有传统工业的优势和基础，同时它也在不断地注入一些新兴元素，实现产业逐步的升级换代。
其实这是一个很有意思的现象，大家比较熟悉一个词叫腾笼换鸟，还有一个词叫产业升级，其实对于一个传统的有一定工业基础的城市来讲，产业升级更重要一些。因为工业产业的升级一直就在不断的推进过程。第一次工业革命，英国就是蒸汽时代，到了美国城市化进程的时候，跟他对应的工业化已经是电气化，到后半程已经是信息化时代。
那么中国的工业化和城镇化经历了40年的高速发展，赶上了所谓第三次工业革命的尾巴和第四次工业革命的开端。当代来讲，有产业升级两个背景变化是最重要的，一个是生态文明的时代，还有一个就是我们赶上信息技术爆发式增长的时代。
搜狐城市：我们收集了中国民营500百强企业，郑州只有四家，而郑州上市公司，也不是所处行业的头部企业。我们能不能从这样的信息里研判，郑州的企业发展，其实在行业里面不算是水平高的？
尹稚：郑州民营企业的发育状况跟全国主要城市相比不算好的。但是这跟各个城市原有的工业基础是有关系的。大家都知道郑州的工业发展从新中国建立前的民族工业到建国以后的一五期间的150多项的重大国有工程的落地，给它打了很雄厚的国有工业基础。那么从这样的基础演变到适应市场化、适应民营经济发展的大的营商环境，它的过渡期比那种更为新兴的城市，白手起家的城市可能要更艰难一些。因为所有的制度都是有惯性的，所有人的行为也是有惯性的。从一个以国营经济为主体，转向这种国营跟民营能够取得再平衡，是需要点时间。
（二）关于科创能力：
谈科创就比高校数量是误区
郑州科创能力处于中国城市第二梯队
搜狐城市：科创能力是企业发展的核心驱动力，我们观察郑州的R&D（研究与试验发展）投入、发明专利授权量、高新技术企业数量、双一流高校数量等指标，在全国主要城市中均位居倒数。在您看来，郑州要如何补上科研创新能力这块短板？
尹稚：至少近十年来，全国600多个城市中，能够被列入以创新为驱动力等专项指标统计的城市，大概有三百四五十个。每年都有许多白皮书发布相关排名，其中郑州大概能排在全国15位左右，肯定是能够进入前20的。所以并不能简单地讲，郑州在中国主要城市中排名倒数或者垫底儿，它没到这个程度。郑州在这300多个城市中，虽然跟北上广深不好比，但它还是处于第二梯队的。
另一方面，一谈到这个问题，很多人会从双一流高校、科研机构数量进行比较，但其实这是一个认知误区。首先，就算从这个角度对比，郑州的高校数量其实并不少。比起成都、长沙，甚至跟西安比，郑州在高校数量上也一点儿都不差。只不过，按照当下流行的评价体系看，郑州的质量性指标不是很高，例如没有一所985大学。
此外，我们需要区分清楚，高校在整个创新体系中究竟做的是什么。实质上，高校的创新我们称之为“原始创新”、“基础理论创新”。而应用技术创新可能更多地依靠科研机构，比如国家实验室、国家科技创新中心等等。至于面向市场的应用型创新，也就是我们讲科技创新会变成经济发展的新动能，这其中的一个含义其实是把创新和产业发展、经济增长以及经济结构调整绑在一起，如果从这个视角去看，那么应用型创新的主体其实是企业，这是一个特定的规律。
国内最典型的案例就是深圳。深圳虽然在改革开放之初就建立了深圳大学，但是按照当下流行的这套排名体系，深圳大学的排名也非常低，也不在双一流高校序列里，但为什么深圳就爆发了非常强大的创新能力。一个是深圳找准了位置，在一个创新链条上，深圳知道利用其雄厚的全产业链基础，聚焦于应用型创新，聚焦于产品创新。第二个就是深圳得天下英才而用之。改革开放以后，我对深圳印象最深的口号，一个是初期的“时间就是效率，效率就是生命”，还有一个就是当代非常重要的口号“来了就是深圳人”。围绕这个口号，以及后续所做的大量的人才保障工作，真正使得全球很多顶尖人才能够在深圳住下，而深圳也利用这样一个人才网络建构了一个全球化的科研体系。
有一句话是“不求所有，但求所用”，这个人可能是美国人，也可能是欧洲人，但他通过科技网络能够把他的才华和智慧聚焦到特定的产品研发当中，其实人才使用的目的就达到了。所以，我觉得不用太计较这里有没有最好的学校。
但是有一点我觉得郑州应该补的，那就是郑州的研发总投入量明显排名偏低。近期“十四五”规划《纲要草案》提出，全社会研发经费投入年均增长要大于7%，这是国家平均水平，那么显然我们对国家级中心城市应提出更高的要求。但这里边不一定都是政府投入，企业应是投入的主体。例如深圳、重庆等这两年在科技投入上增长比较快的城市，其中大概真正由政府引导的资金投入，占比较低的城市大概也就在10-20%之间。而后发城市要多补一点短板，但占比其实也就在20-30%之间，这意味着70-80%的投入其实是由企业承担的。
（三）关于房地产：
房地产依赖非郑州独有
内循环格局下或将回归正常
搜狐城市：近年来郑州在房地产开发投资上都维持着两位数的高速增长，比工业投资增速还要迅猛，房地产依赖度在全国主要城市中也高居前列。一个城市的GDP可能跟房地产的投资有很大关系，但如果房地产投资很多，可能某种意义上来讲就会削弱它在实体经济上的关注和重视。我们要如何评价郑州的房地产依赖对于它产业升级的影响？又该如何平衡它们之间的关系呢？
尹稚：其实这不是郑州一家的问题，是普遍性问题。因为在改革开放以后很长一段时间，土地出让收入（都是）地方财政一个很重要的资金来源，比如基础设施投入，甚至是招商引资的配套基金等等，其实很大一部分是从土地出让金当中来的。这也导致了（城市）GDP的增长和财政税收的增长，对房地产有一定的依赖性。
还有一个就是炒房子。我记得在房住不炒之前，很多城市找我们做住房发展规划，这个东西根据人口的真实需求来判断，其实是比较容易的事情。但是，当时的房地产市场有相当一部分是炒房需求，是拿房地产当做一个金融工具来玩儿，这部分需求其实非常难以预测。中国改革开放以后，老百姓炒邮票、炒君子兰、炒普洱茶，各种各样的东西都被炒过了，直到发现炒房子盈利最大，（于是）大家全民去炒房。
这反应了两个问题。第一，中国其实还是有巨大的、民间游资的增值性需求。当正常的投融资渠道不畅，或者正常的投融资渠道发挥不了它应有的作用的时候，它必然会想点儿别的东西来玩儿。
第二，炒其他东西不会给社会经济带来更大的资源损失，但是房子不是。中国是个人均占有土地量相对低的国家，人地矛盾非常突出，而房子又是一个长期的固定性资产，（若）一个人弄八套房，那大概我们就没地儿种庄稼，也没地儿保生态了，那么房子就变成了资本交易市场的一个符号、一个工具，这其实是中国的资源难以承受的，长期下去也是危害性非常强的一件事情。
所以如何使得住房市场回归正常需求，这其实是中央非常英明的一个决策，就提出来叫“房住不炒”，房子是拿来住的，不能拿来当金融工具玩儿。正常的个人投资房产，并且获得一定的财产性收入，这个没有问题，但是一个人买一个单元拿来炒房子，这显然已经远远超过任何的真实需求了。
你会发现一个变化节点在2017-2018年，（郑州的房地产开发投资增速）瞬间就降下来了，而且逐渐开始回归正常。这个时间点正好是中央大幅度调整房地产政策，尤其是“房住不炒”一系列的配套政策逐步出台以后，所以它发生了重大的改变。那么把这一块摁住了，别的投资渠道，像实体经济，像科技创新，像其他类型的投资渠道是不是畅通，这是我们下一步要（解决的问题）。
我们最近在讲国内大循环，其实（根据）我的理解，国内大循环其实是形成国内交易成本日益下降的统一性市场。把地方保护主义的东西，把跨省，跨市，（存在）各种消费门槛儿的东西，基本上逐渐砍掉，使得国内能够实现几大生产要素的低成本、低阻力的循环和流通，这大概是“十四五”期间要做的一个很重要的事情。如果这东西做到了，我想跟它有关的，比如说生产要素里的土地问题，资本问题，信息资源问题，可能流通障碍就会更小，投资的渠道也会更加通畅，这应该是一个向好的方向发展、回归正常的一个东西。
（四）关于区划调整：
不建议匆忙扩大辖区行政边界
应走区域协同路线
搜狐城市：回顾刚刚结束的全国两会，有人大代表提出，把郑州升格为副省级城市，希望能给郑州发展加速。我们也可以看到，很多城市近几年来通过扩大城市边界，撤县设区，来增加城市面积，提高生产要素的体量，请问这是最优方式、还是最有效率的方式？
尹稚：中国在资源分配当中，虽然我们在不断强调，在未来的重要生产要素的配置当中，市场应该发挥主体作用。但是改革还在路上，还没有完全结束。至少在当下的自然分配当中，还有一部分要素的分配，其实跟城市的行政级别、隶属关系，还有比较直接的关系。所以有人提出，能不能用扩大赋权、升级赋权的方式，甚至是用行政区划，调整扩大城市面积的方式来加大发展总体的动能。
第一，我个人觉得，至少在当前的过渡体制当中，通过扩大赋权来提升城市的能级，仍然是一个比较有效的手段。它现在是省会，但赋权级别只是地级市的标准。如果它变成副省级城市，可能有利于资源配置。
第二，是在放大经济区域，其实是谋求更大的经济区域整合。在这个问题上，究竟是用行政区划调整，还是用空间区域协同的软手段，就要具体问题具体分析。比如济南、重庆、长春，都调整扩大过城市边界。它有一些前提：首先，人力、物流、资本、信息的流动，已经远远超越城市边界，覆盖到周边更强的县市，中心城市有足够的辐射力和吸引力；其次，要考虑历史沿革。中心城市有非常长的历史，历朝历代基本都是这个地域的治所核心，管辖过周围的区域。所以它在调整过程中，大家没有历史上的心理障碍。
我认为郑州比较特别，郑州从八九十年代沿黄河的带状区域协同，比如东边的开封、西边的洛阳，一直到近几年提出来跟南边的许昌协同。它其实从一个带状走廊的发展模式，变成T字形。因为郑州的枢纽地位很重要，它的铁路、公路跟航空的结合性枢纽位于城市南部，郑州主城和许昌主城之间。所以郑州往南发展也很好。但是周边这三个城市在历史沿革上来讲，完整的行政建制和完整的辖区范围，其实历史上都比郑州的范围大，所以我觉得郑州协同的心理认知门槛和历史认知门槛比较高。
所以多年来，我介入郑州的各种研究，包括2016年，我的团队完成郑州市建设国家中心城市的课研报告，提了一个很重要的观点就是不建议郑州匆匆忙忙的扩大辖区行政边界，而是要走一个更加市场化和契约化的区域协调过程。其实无论郑东新区还是更靠近开封的文化新区，其实已经有了非常好的起点和苗头，不同城市之间已经开始在这些走廊上相向而行。所以我觉得不用惊天动地的去翻历史旧账，郑州的历史演进和历史行政区划的变化过程高度复杂，没必要去走这条路。
郑州市本身是中原城市群的核心城市，也是郑州大都市圈的核心城市，它向东跟开封相向而行，向西跟洛阳相向而行，向南跟许昌相向而行，甚至它现在提出来跨黄河发展，新乡这些年也在黄河北岸，在郑东新区的对面形成了一个城市新区，两者也是相向而行。这样一个好的区域合作态势反而是更应该深度思考、深度坚持。如何在这种区域合作当中实现人口政策、资本流通政策、资源使用政策、环境协同政策的同城化机制。可能比惊天动地的去调整行政区划是一个更好的选择。这是我个人很强烈的建议。
搜狐城市：全国两会期间，国家发改委副主任提出，超大城市要坚守城市开发边界，慎重撤县设区，另外要与周边中小城市、郊区、新城联动发展。而河南省十四五规划里面也提出要提升洛阳的副中心城市地位。其实这也是发展都市圈的角度去考虑吧？
尹稚：对，这就是协同发展。因为洛阳形成的产业基础不弱于郑州，尤其是工业化有非常好的底子。从河南省的总体布局上来讲，把洛阳提升为副中心，其实是一个比较合理的选择，也使得中原城市群的发展动力多一个更为强化的支撑点。
从目前的区域格局来讲，从洛阳，郑州到开封，已经形成了一条比较完整的科创、文创的产业发展轴了。
其实去年年底河南省委还下发了一个文件，推动郑州和许昌的一体化。这就是在洛阳、郑州、开封的横轴上加了南向的竖轴，形成了T字型的经济带。往许昌这个方向，将来会形成一个以综合性枢纽为支撑的，可能面向更长远的国际化的发展廊道。
这个T字型的结构，从更为长远的角度来讲，完全可以支撑中原城市群的崛起。
（五）民生支出：
郑州城市社区投入高
是在补“后单位社区”短板
搜狐城市：根据郑州公布的2019、2020年的民生支出，城市社区的支出占比达34.28%，占比最高。相比之下教育支出只占了12.93%，社会保障和就业支出占比8.37%。后面两项支出在重点城市里面都居于末端，这样的支出结构是否符合郑州的历史发展？
尹稚：我大概算了一下，跟同类型城市相比，确实郑州在人均高等教育的支出、人均义务教育支出、人均职业教育支出三个方面是偏弱的，而这恰恰跟当地的人才储备量及人才的是否能留下来有密切关系。
但是评价财政支出的比例要具体问题具体分析，比如社会保障性支出是和解决充分就业的问题密切相关的。这方面支出少，可能因为当地就业充分度本来就比较高。所以支出多的城市也未必就是好事儿，社会保障性支出多可能失业人口多，需要投入更多的钱来提供基本的社会保障。
另外社会保障性支出也和医疗卫生水平密切关系，有些城市在这方面支出很少，可能原来的底子很好，已经不需要再往里砸更多的钱了。有些城市还处于医疗卫生的基本设施建设阶段，还有大量短板要补，这一阶段它就需要投入非常高。所以支出比例要做时段性对比和交叉对比，找出问题究竟是什么。
你提到的城乡社区支出占比高，其实这是一个城市增加社会服务补短板的过程。郑州老旧小区里边有很多是传统工业时期留下的所谓单位住房，现在这些社区都变成了“后单位社区”了，甚至很多单位都没了，小区就没人管了。这时候政府要发挥作用，需要建立现代物业制度等，但又不可能再找原来的单位投钱，所以很大一部分要靠现在的政府通过财政投入来弥补这些不足。
我觉得这些年郑州城乡社区支出上涨，并且持续了一段时间，很大一部分是在补社会服务的基本短板，包括保洁、安防、完整的现代物业等一整套体系。可能这一阶段过去之后，它的财政支出的比例结构又会发生一些的变化。所以如果只拿一个断面来看，看不出太多问题。
想要客观评价，至少看最近十年它是一个什么态势。比如这个城市在哪个阶段迈上了某一个发展门槛，那这个阶段一定是解决这个问题的投入高峰期。当这个问题缓解了，它的注意力就会转移到其它的问题短板上。是一个动态调整过程，不能根据某一年的断面数据来做过度的解读。
（六）未来破局：
把流量变存量
把过客变住客
搜狐城市：最后请您总结，郑州的未来要怎样发展，产业升级、经济水平才能获得更快更好地提升。
尹稚：在短期内，郑州最应该解决好如何把所谓的枢纽型城市演化成节点型城市的问题。
郑州的枢纽地位，别的城市很难比肩，它的枢纽网络也是非常完整的。关键是怎么把流量变存量，把过客变成住客，这涉及到就是人才建设和新的经济活力的培育。尤其是人才的保障性建设这一块，郑州还有很大的潜力可以挖掘。
从中期来讲，它可能更多的要拼文化、拼环境。郑州守着黄河，天然条件还是不错的。而且中央又提出来黄河沿岸生态、保育和高质量发展密切结合，这对郑州都是新的提升环境的机会。
“十四五”当中也对文化自信提出了很重大的一系列要求和举措，郑州所处的位置正是中华文明的一个很重要的发源地和走向成熟的一个很重要的节点，所以它还是有很多的机遇。
最后一点就是这些年郑州开了很多的国际会议，但是郑州对国际资源的运用其实是有短板的。郑州不光可以办全球的高层国际会议，而且它还有12个国际友好城市。但是从这么多年记录来看，郑州国际交往“政热经冷，官热民冷”，民间的交往太少了。平民化和常态化的交往其实才是友好城市的体现，官方往来更多的是国家层面的动作。
如何通过“走亲戚，串门子”来营造一个更好的国际环境，这是郑州下一步还可以努力的。这样才能把它已有的基础设施、历史底蕴、环境等能有更好的发挥。
《 水调歌头·题郑州 》
作者：尹稚
中原必争地
日月换新天
当年火车拉来
今夕数十年
八条高铁交汇
兼有航空助力
枢纽无人撼
产业日兴旺
绿影摊区间
惠民生
兴科创
人才揽
无须自谦
中原大城梦可圆
好时代人优先
古文明新花艳
人盼安居乐业
城谋区域拓展
万事可周全