南都对话赵燕菁：
土地财政要尽快转向现金流
2016年12月的采访报道
刚刚结束的中央经济工作会议发出信号，提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，要求房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应。
事实上，2016年全国多地房价出现“非理性上涨”，近段时间广州土地市场也是趋于火热，不断有土地拍出楼面地价超过4万元，“面粉比面包贵”。仅11月22日，广州市政府出让土地入账205亿，其中包括数块高价地，带动周边房价上涨，这给外界评价一直“比较理性”的广州楼市再添把火。
近日，厦门大学双聘教授、教授级高级规划师、原厦门市规划局长、中国城市规划设计研究院前副总规划师赵燕菁做客由南方都市报社和广东省科技基础条件平台中心(粤科学习在线)联合主办的南都公众论坛，并在接受南都专访时表示，土地财政应当将信用创造同现金流挂钩，减少土地供给，并慎重开征财产税；对于推进困难的广州城市“三旧”改造，赵燕菁则建议“别改了”。
土地财政下房地产已成为资本市场
“中国的土地市场，从一开始就是为了融资而设计的。其本质是资本市场。1998年的住房制度改革，就是城市土地资本证券化——城市‘上市’。数以百计的城市‘IPO’催生了人类史无前例的城市化。”赵燕菁介绍称，1990年国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》里明确了城市土地可以出让，而1994年分税制改革，把土地出让金划归给了地方政府。“现金流”收入划给中央后，地方政府走上了依靠资本性投入支撑经济发展的道路。
赵燕菁认为，任何财富都是有现金流收入和未来现金流贴现两部分组成。土地的价值是未来收益（地租）的贴现，由于在土地出让时财产税的缺失，地方政府实际上把未来公共服务收费也通过土地出让给“预支”了。“现在的房价为什么这么高？因为房地产市场是资本市场，而非商品市场。1998年房改的结果，就是只能通过入股这个城市，才能在这个城市居留。这极大地推动了房地产市场的需求”，赵燕菁解释称。
土地财政模式极大地释放了所有发展中经济面临的资本不足的问题。中国城市化几乎在没有外部资本输入的条件下，完成了空前的造城目标。赵燕菁说，规划师对这一变化最有感触，“以前地方政府都很穷，但到1990年以后，地方政府突然变富了。因为土地市场的建立，土地本身成为信用的来源。只要房价一涨，政府就可以在房地产市场上融资，建机场、建地铁、建高铁、建水厂、电厂……”
但是随着造城运动（赵燕菁称之为城市化1.0阶段）进入尾声，中国城市足以容纳未来全部城市人口，资本需求急剧下降。土地财政这意味融资而设计的模式，渐渐失去对经济的拉动效果。过多的资本性投入反而成为新的城市化阶段问题的来源。一个显著的后果，就是房价随地价水涨船高，家庭负担加重，企业的运营成本不断高升。赵燕菁表示，“现在的房地产是资本市场。在资本市场上想解决住房的需求问题，是不可能的。”
那么土地财政是否会就此退出历史舞台？赵燕菁认为，“那要看土地财政能否随着城市化目标的转变实现转型。”在缺少税收的初始条件下，土地财政完美地解决了城市化建设阶段的融资问题。而一旦城市化投资结束转入运营阶段，土地财政也必须从一次性收入转为经常性收入。如果土地财政没有成功从一次性资本型收益转向现金流收益，城市化运营阶段（或者说城市化2.0阶段）就无法完成。世界上成功跨过城市化1.0却栽在2.0的城市比比皆是。底特律就是这类城市的典型。即使今天，香港也难算得上跨越了2.0阶段。至于中国，跨过1.0阶段大部分城市，正在开始进入2.0阶段。赵燕菁警告说，那些1.0阶段建成的基础设施，从闪闪发光的鸟巢、硕大无朋的机场，从纵横交错的地铁到风驰电掣的高铁……，如果在城市化2.0阶段，创造不了足够的现金流，好一点，成为第二阶段食之难咽，弃之可惜的“鸡肋”；差一点，就会变为吞噬现金摧毁城市财务的猛兽。
土地拍卖要转向拍卖现金流
赵燕菁解释说，目前城市化花钱（投资）的1.0阶段已经结束，城市化2.0阶段对现金流的需求超过对资本的需求。如果在城市化2.0阶段不能尽快从1.0阶段的一次性收益模式（土地出让）变为可持续的收益（税收），城市就无法支撑可持续的公共服务。土地财政转型只有一个目标，从资本性收入，转型为现金流收入。
可持续的现金流从何而来？
“一定要从现在开始减少一次性批租，探索年租或附加财产税的供地模式。”赵燕菁认为，靠增加土地供给，是没有理解房地产的本质是资本市场，而不是商品市场。只要金融系统向房地产市场源源不断供给流动性，增加土地就无异于负薪救火。而地价拍的越高，全社会的资产估值就越高，资本市场收缩时导致“踩踏”的危险，就会越大。
因此他建议，“政府尽快从现在批租供地，改为年租供地。也就是说，谁承诺每年交的租金多，谁把地拿走。而不是像以前那样，谁一次性交的钱多就可以拿地。”资本性收入，只能用于资本性投入。拍卖获得的是资本，只会导致更大的城市基础设施过剩，给未来城市制造更大的负担。土地财政在1.0阶段的空前成功，将会转化为2.0阶段的巨大灾难！
土地财政模式下，为了调控房价增加土地供给，结果地价越拍越贵，房价也水涨船高，赵燕菁提出“要减少土地供给”该如何解读？房价居高不下，普通城市居民如何实现“居者有其屋”？时隔7年，广州冼村城中村近日正式启动改建工作，作为曾参与主持过《广州发展概念规划》的规划专家他如何看待广州的“三旧”改造？对此，南都独家专访了赵燕菁。
对话：
谈如何解决住房问题
“政府第一个是要解决刚需的保障房”
南都：以广州为例，广州政府今年10月发文表态将会加大住宅用地供应力度，您却提出 “减少土地供给”，这该如何解读？
赵燕菁：加大住宅用地供应力度没错，但目前房地产市场是一个资本市场，你供多少地，都被投资吃下去了。根本没有供给到住宅用地。除非你把住房市场和资本市场分开，政府的表态就也是一句空话。
南都：如果说控制卖地节奏的话，接下来会不会影响到一手房的供应？如果供不应求的话，会不会又继续涨？
赵燕菁：一定会，但如果资本市场和住房市场分开后，涨又怕什么？你担心过股市上涨吗？寄信的人从不担心集邮市场价格波动。同样，只要居住市场和资本市场分开，就没事。新加坡87%的住房都是政府提供组屋。虽然市场房价比我们高得多，但并没有谁担心。相反，有大部分投资房地产的都是外国人和富人，上升买的人，卖的人都高兴。
住宅是用来住的，不是炒的。只要保障房充分供给，刚需得到满足，房地产泡沫天崩地陷都不会导致严重的社会后果。
南都：在土地财政的背景下，政府建设保障房的动力在哪？
赵燕菁：在空间城市化基本结束背景下，政府资本性支出（CAPEX）减少，运营性支出（OPEX）增加。这就要求土地财政必须尽快从以融资为目标转向以获得现金流为目标。因为一次性土地收入，只能用于资本性支出。运营性支出只能依靠现金流。保障房可以降低劳动力成本，通过企业税收增加，在现金流（税收）争夺中抢占先机。这是政府建设保障房的动力所在。只要劳动力成本不能降低，城市化1.0阶段多么成功的城市化，都会被迫走向脱实向虚的宿命，成为城市化2.0阶段的失败者。这就是政府建设保障房的最大动力。
谈广州城市竞争力
“在现金流为王的时代，广州要成为全球制造业成本的洼地”
南都：您曾主持编制《广州发展概念规划》，确定了广州“南拓、北优、东进、西联”的城市空间布局。回头看广州在城市规划和规划落实的过程中，有哪些做得好，有哪些让你觉得不理想的？
赵燕菁：现在回过头来看，《广州发展概念规划》的主要判断和结论，依然是站得住脚的。一个规划的影响力持续这么多年是不常见的。应当说，广州这些年的发展，坚持了规划提出的主要原则。实施效果有目共睹。
如果说有不理想的地方，那就是南拓还不够坚决。四大一线城市中，广州和北京分别和省政府和首都职能重叠，这是广州和北京的优势，同时也是劣势。这既给城市带来额外资源，又给城市带来额外负担。怎样最大化资源，最小化负担，是其规划必须回答的问题。为此，我们曾建议省政府迁到番禺，结合机场、高铁、港口南迁，在南沙构筑整个珠三角的核心区。当初这些设想如能实现，广州的区域地位将会无可撼动，今天的深圳绝无挑战广州的可能。
南都：2016年，国务院批复的广州城市总体规划，将广州的定位从“华南中心城市”上升为“国家中心城市”。北上广深四大一线城市中，广州的特质和优劣势如何？有人说，从房价、产业等方面看，广州快要被“踢出”一线城市的行列了，有这种可能吗？
赵燕菁：“踢出”一线城市是完全有可能的。不要说广州，就算香港，不解决好住房问题，也有可能丧失现其在珠三角“独尊”的地位。城市化从资本积累型的1.0阶段转向现金流积累型的2.0阶段，是弯道超车的大好时机。房价低，是广州的优势而非劣势。当年香港就是因为房价过高，被深圳超越。今天的深圳，一样会栽倒高房价上。如果此时广州转型完成得好，赶在其他一线城市之前建起立针对刚需的保障房体系，就可能弯道超车，后来居上。反之，广州不仅可能被踢出一线城市行列，周边其它先完成城市化2.0转型的城市都可能反超广州。广州将会彻底丧失重拾昔日荣耀的最后机会。
南都：从城市规划的角度如何提高广州的城市竞争力？
赵燕菁：广州要清楚城市化2.0阶段竞争的规则。如果说城市化1.0是如何将城市未来的收益转化为资本，那么城市化2.0就是如何将资产还原为真实的现金流。在城市化1.0阶段，劳动力追随企业，企业建在哪里，城市就在哪里崛起。招商是城市竞争力的关键。在城市化2.0阶段，是企业追随劳动力，劳动力富集的地方，是企业的首选。城市公共服务性价比——劳动力可以最低的成本获得最好服务——是城市竞争力的核心所在。为此，广州就必须降低资产性收入，增加现金流收入。
体现在规划政策上，第一，要防止高价地推升资产价格，土地出让要从拍卖地价尽快转向拍卖年租金。第二，将补贴土地转向补贴劳动力，其中特别重要的是通过“先租后售”，建立起广覆盖的保障房制度。大幅降低广州就业者的居住成本。第三，全面争夺就业人口，特别是其他城市排斥的所谓“低端人口”，所有城市公共福利同户籍脱钩，只要在广州缴交“五险一金”就意味着在广州就业，就可以享受从教育到社保的所有公共服务。第四，停止通过“三旧”改造等途径释放新增不动产。对于“城中村”、棚户区改造，不是走“征用-拆除-增容”的老路，而是允许其自主改造，按照新的物业价值缴交财产税。有些“违章建筑”也可以缴交财产税为条件重新确权，开放其抵押、转让、继承。目的就是在不依赖土地资本市场融资，依靠居民自主改造，为城市获得更多的现金流。
对于那些完成资本积累的企业，运营成本是其竞争力核心。只有现金流才能获得现金流。未来广州跳起的高度，将取决于广州下蹲的深度。只有生存下来的，才有机会升级。当其他城市醉心高大上，追产业“高端化”时，广州要继续汗流浃背，要不怕弄脏双手，要紧紧抓住实体经济，抓住现金流，成为全球制造业成本的洼地。要成为华为、富士康们的天堂。
谈广州“三旧”改造
“老城主要的问题是要怎么样转移到真正有效使用的人手里”
南都：广州的“三旧”改造包括城中村改造，的确在推进时比较有难度，时间跨度也大。亚运前计划改造10个城中村，目前就猎德、杨箕、林和等改完了。您对广州的“三旧”改造有什么建议？
赵燕菁：广州的三旧改造要尽快打住。特别是城中村改造，现在看来后遗症非常大。这种模式的本质，就是村民和开发商合谋，进到不动产市场圈钱。表面上看，城市形象光鲜了，但增容导致对城市公共服务需求加大。由于土地收益被村民和开发商分享，运行成本实际上就转移到未来城市政府身上。
一个显而易见的坏处，就是破坏了房地产市场融资功能。我们说过，现在的房地产市场本质上视为政府融资服务的资本市场。广州房价为什么在一线城市中属于低价呢？因为你们的供给量太大，其中，城中村改造、棚户区改造增容是重要原因。有人说，土地自由入市，压低房价不是好事吗？那你说股票市场崩盘是好事吗？昆明大规模城中村改造导致房地产市场崩盘的后果就是前车之鉴。解决住房需求问题必须建立独立的保障房制度，而不是让房地产市场崩盘。否则要不了多久，政府又要开始新一轮救市。
这个模式另一个坏处就是拉高了征地拆迁的成本。如果城中村居民在改造中获得暴利，就会将旧城更新的成本通过市场传递到其它改造项目。当你为公共利益修路、修学校、修地铁时，你的拆迁成本就会以城中村获利作为基准。到时就再也没有新的公共服务可以被供给。城市就只有在竞争中走向衰败。
我在厦门工作时，领导就不断催我们向广州学习三旧改造。我们和土房局尽力拖延，最后把范围局限在旧厂房，这才使得厦门房地产市场在2014年房地产市场低谷时屹立不倒，市场价格超过广州。相反，把广州模式发扬光大的昆明城中村改造，则付出了市场崩盘的惨重代价。广州的这种示范作用把这一模式的缺点在全国放大。
南都：您在厦门当规划局长时具体是怎么操作“三旧”改造的？
赵燕菁：严格讲，规划局本身并不能“操作”三旧改造。但厦门的一些做法还是很有特色的。
三旧之一就是城中村。到现在为止厦门本岛就改了两个城中村，还是我到之前政府已经定下的。其他的城中村基本没动。回过头来看，在没有建立服务于工薪阶层的保障房体系之前，匆忙改造城中村对城市经济而言是弊大于利。城中村是中国城市功能中长期被忽略的一部分。首先，由于产权非正规性，出租就成为其主要的分享城市福利的途径。这就为刚进入城市的就业者提供了一个较低的门槛。今天深圳很多创业者，当时都是从城中村起步的。80年代，我们在深圳做规划，就是住在蔡屋围村里。第二，由于是非正规物业，所以其功能可以随城市需要不断调整。这样兼容多样的功能是正规物业所不具备。比如我们当年就是在厅里画图，屋里睡觉。功能的多样、弹性，为城市起步提供了低成本的空间。不久前我对深圳的同行说，你们把城中村都改造完的那天，就是深圳活力消失的那天。
当然，我并不是鼓吹城中村多好。实际上，发展中国家的一个普遍特征，就是非正规住宅，占城市很大比例。非正规住宅之所以“非正规”，不是因为感官不佳，而是不为公共服务足额缴费。其实，只要足额缴费，改善公共服务，这些城中村就会自我改造、升级。用不着政府出手，就会逐渐更新为高品质住宅。
三旧中的旧城，要区分不同的产权特征，选择不同的规划。但居民自我改造的原则，是不变的。在鼓浪屿、中山路这样旧城中，只要解决了公房、侨房以及产权细碎化等一系列产权问题，衰败的物业自动就会得到更新。产权问题不解决，今天的新物业早晚也会衰败。厦门基本上没有采“拆除-增容-回迁”这样棚户区改造的模式，今天看来是非常正确的。比如厦门有很多当年房改的老房子，由于各种原因变成了危房。厦门没有简单拆除重建，而是制定政策，允许集体产权的集合住宅集体改造。改造成本以居民负担为主，政府补贴为辅。如果整片改造，加上征地拆迁至少要六七年，自主改造，总共就六七层，一年之内就可以改造完。
三旧改造中的旧厂房，是厦门三旧改造的重点。一个基本原则，就是不改变性质和规模，残余年限临时变更其他功能（厦门只允许商业、办公、酒店），每年缴交一定租金。改革开发初期的大量工业用地现在大多在城市成熟地区，无需征地拆迁，不用“七通一平”。随着这些用地的到期，将会成为未来政府潜在的巨大资产。现在很多工业厂房私下交易远超工业地价，就是以为通过三旧改造可以套取工业地价和城市其他功能地价差。
南都：如果停止“三旧”改造，那么老城翻新的问题怎么解决呢？
赵燕菁：老城主要的问题不是规划问题，而是产权问题。只要设计出把老城物业转移到真正有效使用人手里的制度，老城就自动可以更新。以前鼓浪屿是厦门最高档的居住区。我们查阅资料，发现当年工部局有非常好的产权制度，使产权不易因为细碎化难以更新。比如说，遗产税制度和财产税的制度。有了这两个制度，第一，不会出现产权人找不到的问题；第二持有产权者必须付出成本。由于细碎产权使用价值下降，产权就会通过交易自动转移到愿意支付最高代价的单一产权人手中。物业的品质就会随着升值不断得到有效维护。旧城衰败根本不会出现，也就不会成为需要解决的“问题”。我们真正需要的不是“三旧改造”，而是设计城市能够自我更新的制度。
谈财产税
“现金流效率最高的就是财产税”
南都：除了能使存量资源得到充分利用，您认为开征财产税还有什么积极意义？
赵燕菁：如果我们从城市化1.0转到2.0一定要转向现金流，现金流效率最高的就是财产税。这已经被许多发达国家试验过的各种收费办法所证实。一是因为财产税和个人所得税不一样，物业很难藏匿不了，只要有主就一定要交钱；二是因为财产税避免了单项计收公共服务的困难，所有公共服务供给和改进都会映射到物业价值上。只要对物业价值征税，就可以给所有公共产品定价。
物业的价值，归根结底是公共服务的函数。公共服务好，比如靠近地铁、学区、公园……价值就高；反之价值就低。财产税就是用来支持公共服务。税收越高，服务水平就越高。如果政府收不到这笔钱，这就相当于你们家的物业费被免了是一个效果。千万不要以为没有物业费是好事，如果这个钱被免了，你们家的小区立刻第二天就变成垃圾场。城市也是一样。如果城市化进入2.0阶段不能获得足够的现金流维持公共服务运营支出，城市就会以比建设更快的速度衰落。
南都：但就目前来说，您认为什么时候是开征财产税的合适时机？
赵燕菁：在房改之前，多数人都没有财产，也就谈不上有意义的财产税。开征财产税的最佳时机，就是在房地产市场化的时候。2002年的时候我就通过各种渠道——在建设部的会议上，写文章甚至在中央电视台访谈节目中——鼓吹开征财产税。但那是知道财产税是什么的人没几个人。领导觉得那是税务部门的事。如果那时开征财产税，现在根本不会有这么大的资产泡沫。因为当资产升值时，你要“养”这些资本的现金流也会增加。假如你的工资没有增加，物业从40万涨到400万，你交不起财产税，就只能卖掉物业。
不过财产税没有收的一个意外后果，就是土地价格乃至相关的不动产价格的节节上升。这是因为土地出让时没有财产税，意味着未来公共服务是无偿的。通过资本市场贴现过来，就是地价的高企——地价里包括了七十年的免费公共服务。假设财产税的税率是3%，即使房价不涨一分钱，也意味着你35年后把物业重买了一遍，70年就意味着买了两遍。所以中国的房价和有财产税国家的房价更本没有可比性。
如果现在开始征收财产税，就意味着政府违约。由于现在物业比当初购买时都大大升值，而业主的现金流收益没有同步增加，按现在的市场价值征税，很多人会负担不起。资本财富和现金流财富互相无法替代性会导致物业所有者强烈反弹。无房者本来就对制度不满，如果把有房者也推到体制的对立面，将会导致极大的政治风险。因此，正确的解决办法，一是新增物业应该开始交财产税。相应地住房价格也会降低；而是到期物业逐步开始缴交财产税。由于物业是分年到期的，不会同时导致有产者受损，激化社会矛盾被稀释到几十年的时间里。阻力也因此大大减少。
税收（特别是稳定的直接税）制度建立是非常困难的。时机的掌握是考验政治家敏感性和远见的试金石。如果说房改错失了财产税的第一次机会，那么最近国土资源部决定“温州住房产权到期自动续期不收费”的决定，则很可能使财产税的设立丧失第二次机会。其导致的后果，很可能比第一次机会错失更严重。温州案例表面上看“问题牵扯面小，只涉及少量住房，属于改革初期先行先试造成的个别情况，有其特殊性”，但其作为“判例”给市场的信息却是极为重大的——所有产权没有到期的业主都在等待这一判例。中国城市化2.0可能一次被逼上低效率获取现金流的路径。
现在的官僚，越来越缺少改革初期那种敢为天下先的勇气。官员们只愿意讨好眼下的民意，而没有真正的历史担当。在历史的关头，真正伟大的政治家是引领、说服民众，而不是尾随和讨好民众。改革开放的历史表明，真正对国家命运走向产生重大影响，往往是当时看上去并不起眼的政策或决定。温州二十年住房土地使用权到期问题的处理方式，很可能就是这样一个改变历史进程的决定。这一决策的过程你将被历史和后人反复审判。
| 采写 |
南都记者 向雪妮
存量规划前沿
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