作者 | 李柏槐（四川大学教授）
原载 |《四川大学学报》1995年第2期
中国古代文官指的是在古代国家中担任非军事职责的文职官吏。英国近代文官指的是专职从事国家非政治性公共事务工作的文职官员。所谓文官制就是以公开竞争考试选拔国家部门常任官员或雇员为中心内容，进而形成的与之配套的机制。文官考选制肇始于中国古代隋唐时期，在英国19世纪中叶的政制改革运动中，将这一制度杂揉进资本主义的政治制度中，形成了英国近代的文官制度，后为世界上许多国家所普遍采用。中国古代文官制与英国近代文官制是不同国度、不同社会历史背景下的产物，它们的差异是明显的，但这二者究竟有没有渊源关系？二者之间又有哪些相似之处和差异之处呢？笔者试图对此作一探讨。
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二者的渊源关系
开始于18世纪60年代的英国工业革命，到19世纪四五十年代已经完成。经济基础的这场“狂飙”，使政府行政管理工作的数量和复杂性增加，新兴的工业资产阶级随着他们地位的上升，也要求参与行政管理。这样，过去的“恩赐官职制”已不能适应行政管理的需要，时代呼唤改革常任文官制度。他们从中国实行了一千多年的文官制度中寻求到了可资借鉴的东西。
中国作为历史悠久的文明古国，具有一整套完整的官吏制度，尤其是自隋唐而起的“科举制”，在上千年的历史演进中，以其严谨的体系著称于世。
东西方之间的关系源远流长，在此不去追寻古代。马可波罗的游记，1320年首次用拉丁译文发表，由于马可波罗的影响，欧洲众多的探险家开始寻求到东方的新航路。从16世纪开始，许多西方传教士、商人、游客和外交官，到中国或短期参观旅游，或长期居住，并写了许多文章和书籍，用各种不同的语言描述，其中不乏提到中国的考试选官制。在这些描述的感染下，许多西方著名的思想家虽从未到过中国，他们却也在公众杂志上撰文推崇中国的考试选官制度并建议采纳之。
最早的论述者是葡萄牙传教士伽斯帕德·达·克鲁芝（Gaspard da Cruz），他在1548年航行到东印度，1556年到达中国，1569年回国后将其游记用意大利语在威尼斯出版。被阿威尔斯（R.Wills）译成的英文本，收录在理查得·埃顿（Richarde Eden）的《西方与东印度及其它国家的旅游史》（伦敦，1577年版，第239—240页）中，该段的标题为“关于中国的报道”。在其中他描述了作为绅士或“老太爷”的中国官员“在他们通过考试测验他们的学识合格后，被封授得到荣誉和头衔……为了正义在许多重要的事务上服务于他们的国王”。
一个更详细的记述是冈萨雷芝·得·门多萨（Gonzalez de Mendoza）的著作。他是一个修道士，是西班牙早期驻中国的外交官。他的有关中国的著述于1585年在罗马发表，后被阿·帕克（R.Park）译成英文本，定名为《伟大而强盛的中华帝国的历史和现状》（伦敦，1588年版）。在书中，他描述了中国的公开竞争考试、礼仪，以及任命官员的方法。冈萨雷芝写道：“这个强大的王国是闻名世界的统治最好的国家之一”。他钦佩中国的哲学和中国的学校制度（第116页）。
据英国旅行家萨木尔·蒲尔查斯记录，1596年伊利莎白女王曾给中国皇帝写信，表示了英国对远东的兴趣。他还根据在澳门（葡属）获得的资料，描述和赞扬了中国的考试选官制。他写道：所有文职官员“从那些通过考试的人中被选拔”。“因为这样，获得了一大批高级的或低级的文职官员，构成了文职官员制度的完善秩序与和谐。这个道路是开放的，不强调出身或血统，对所有的人，只要他们努力学习"。“第一个学位在每个城市被称为书院的地方由国王任命的官员授予”（424页）、“第二个学位被称为举人，相当于我们的硕士，每三年被授予一次”（426页）。在每个城市建有一个大的考试殿，“四周高墙围绕，并设有许多岗哨，把考试者与闹市分开，有四千多个单间室……里面每人一个凳子和桌子，没有人能看见或与其它人交换意见”（427页）。然后讲述了考试日期、考试规则、考试科目等。“第三个学位称进士，相当于我们的博士，每三年授予一次，仅仅只在北京…………这些博士立刻有他们特别的服装、帽子和靴子”（429页）。
在17世纪，英国人罗伯特·布尔顿（Robert Burtow）的《忧郁症解剖》（伦敦，第1版1621年；再版1893年），葡萄牙人阿尔瓦若芝·舍麦多（Aluaroz Semedo）的《闻名而伟大的中华君主国的历史》（伦敦，1655年），西班牙人伽伯瑞尔·得·玛伽哈斯（Gabriel de Magal—haes）的《中国历史新论》（伦敦，1688年版）等许多著作中，都高度评价了中国政府，并且系统地论述了整个考试选官制的进程。
到18世纪，在英国有许多人表现出对中国的浓厚兴趣，几种通俗杂志提倡采纳中国的文官考试制度。早在1755年《绅士杂志》上就有一篇关于中国的文章，文中写道：“笔试是唯有的考试，一个心智健全的人都可以去试……，所有的作者都赞同在政府统治技巧上，中国优于其它国家……，他们的爵位和官职不是世袭的……，官员一年一次在中国的中心城市被选拔”。中国的竞争考试选择官员制度的优点在1755年被一些英国人总结为五点：“第一，青年人通过不断的被选拔录用，使他们免于因懒散而堕落；第二，学习形成和提高了他们的智慧……；第三，所有的官员都被能人充任，并且如果他们不能阻止由于官员的贪污腐败所造成的不公正，至少他们可以阻止由于无知和不道德所引起的不公正；第四，官职被授予以后，皇帝可以用最大限度的公正去解除那些不能任职的官员；第五，为了公正的执行，考试是不付任何费用的”。
18世纪末期，英国一些外交官来到中国。玛卡特利（Macartney）勋爵是第一个在热河拜会中国皇帝的英国使节，他在外交事务和行政管理方面都富有经验，被任命为马德拉斯和孟加拉总督。1793年他被东印度公司派往中国，随行大约有100个随员。玛卡特利的秘书斯坦顿（G.L•Staunton）写了《一个驻中国大使的权威记录》（伦敦，1797年版）一书，赞扬了中国的考试制和中国政府（153页，294—335页）。他的儿子乔治·特·斯坦顿（George T. Staunton）跟随他到了中国，也写了《关于中国的杂记》（伦敦，1847年版）一书，他在书中写道：“玛卡特利勋爵大使在中国的短暂居住，可以充分发现他们优于其它国家的是在知识和道德上，……这些文学考试的学位被认为与授予欧洲大学学生的学位相似，但在中国考试不是与教育制度相联系的，而是以政府有规律地任命官员的制度为指导。并且，除个别例外，考试向所有各阶层，无论什么种类或地位的人都开放学位，只有文学，事实上是唯一的雇佣官吏的入门渠道”（81页）。乔治·特·斯坦顿关于中国政府官吏选拔的种种描述，在英国产生了广泛影响。他本人由于对中国政府和法律制度极感兴趣，还把中国最重要的法典之一的《大清律例》于1810年译成英文。
在19世纪，许多关于中国考试制度的书籍陆续出版，其中最重要的一本是罗伯特·莫瑞森（Robert Morrison）按百科词典特色编写的《中国语言词典》（澳门，1815年版）。其中论述了中国考试选官制的发展、规则和实践，而且主要是根据帝国法令和官方文件汇编而成的，诸如《科场条例》、《学政全书》等原始材料。莫瑞森1824年回英国时，还带回了大量的中国图书。后来古茨纳夫（Gutz laff）在他的《开放的中国》（伦敦，1838年版）一书中说：“这个伟大的帝国几乎没有一项制度是如此伟大的创始人的荣誉，这就是有规律的考试选官制的建立，即从最聪明的年轻人中选拔政府官员……，在中国，只有聪明的，受尊敬的人被提升……这个原则是神圣的，并且是完全值得其它国家采纳。”（346页）麦得赫斯特（Medhurst）的《中国：它的国家和前途》（伦敦，1838年版）一书中，有一个简洁的段落描述了中国的“文学考选制”，在列举了优点和不足之后，作者总结道：“这个制度是真正值得钦佩和值得模仿的。”（151页）
最持久和几乎狂热地提倡采纳中国考试选官制的是托马斯·泰勒·麦多斯（ThomasTaylor Meadows）。他在1842年离开伦敦到中国，并于1854年回国。在1846年他写了一本《杂记》，1847年在伦敦出版，他说：“这部书的主要目的是促进对所有英国公民的公开公务竞争考试制度的建立，并以英国行政管理和英帝国的团结为目的”。他认为：“中华帝国长期延续的唯一的完全的原因是由于由最优秀的人构成了一个好的政府。”1856年他在《中国人和他们的叛乱》（伦敦，1856年版）一书中又写道：“对所有的英国国民，应该像延续上千年在中国已存在的极少有变动的那样，在地方和大都市建立有规律的考试选官制度，只有考试合格后才能被任命为主要行政机构的下属官员。”麦多斯的主张对英国社会产生了广泛的影响，《折衷主义者评论》对他的关于中国的著述给予了极高的评价、号召读者“接受他的意见”。
总之，从16世纪到英国近代文官制改革前，有大量的描述中国考试选官制的著作和文章。这些材料充分说明，中国的考试选官制在19世纪初叶的英国已广为人知。1875年《双周刊》杂志发表萨依泽（A.H•Sayce）的一篇文章写道：“现在中国的理论是完全占有了公众…………现在人们信念的中国流已经退化到一个仅仅的考试的机器”，因此他敦促“努力去堵住新的中国文化的侵袭”。以上种种议论清楚地表明、英国近代文官考试制在相当程度上受到中国古代“科举制”的影响。这一点还可以从以下事实得到印证。
1600年英国建立东印度公司，1623年公司在印度获得据点。1669年在东印度公司领导下的英国贸易分公司在广州建立，并持续到1833年。还在1773年，议会开始调查东印度公司事务并试图革除行政管理方面的陋习，1780年任命了由玛卡特利伯爵领导的理事会后，诸如年龄、提升标准等方面更多的限制条件被运用于文官。1789年，为“文书”录用制定的第一个计划在广州分公司提出。1800年威尔列斯里（Wellesley）勋爵在加尔各答建立了学院，给新来的文官讲授文学、科学和东方语言。广州分公司在1804年1月29日的一封信中建议：“完善教育和职业制度，使他们成为更有能力的公司文官”。1804年9月19日，这个建议被提交给相应的议会委员会，广州分公司关于机构改革的建议和要求得到了赏识，即作为公司的文官，他们应该服从于严格的和公平的考试。据此，1806年5月在伦敦附近的海里伯瑞（Haileybury）建立了东印度学院，其目的是为东印度公司培训和提供高质量的文官。1829年首先对管理印度政府中的公司文官试行考试。1833年的一个法案（The Act Of T Geo. 4C.56）规定，未来的每个空缺将由海里伯瑞推荐的四个候选人，通过由公司理事会直接领导下的考试进行速补。芬纳教授认为，开放竞争考试思想的火花“在印度英国行政管理改革中开放，并体现在1833年的法案中"。1835年罗伯特·英格斯（Robert Ingles）在《中国人的宝藏》一书中说：“英国的东印度公司……已经尽可能在文官的选举上采纳了这个原则，这项中国人的发明在印度的充分发展，可能像火炮和印刷术那样，在欧洲的国家制度中引起巨大的变化。”（127——128页）弗兰西斯，戴维斯（在1836年，他是英国在中国方面的主要负责人，后来任香港殖民地的总督）指出，中国文官制是与“后来印度的英国政府采纳的文官制基本相似的”。
1853年格拉斯顿（Glastone）指派屈维连（Charles Trevelyan）和诺斯科特（StaffordNorthcote）调查“常任文官”组织和录用文官的最好方法。屈维连1820年进入海里伯瑞学院培训，1826年到1836年以各种不同的身份在东印度公司服务；从1840年后19年间，他作为一个秘书服务于财政部。诺斯科特是东印度公司官员托马斯·苛克布恩（Thomas Cockburn）的独生女儿的儿子，与屈维连从1852年12月到1853年共事。屈维连和诺斯科特于1853年11月23日发表了题为《常任文官组织》的调查报告，这个报告被认为是“关于近代英国文官制度的基础文件”。文官改革的一些基本原则都是这个报告提出的。1854年7月，财政大臣查尔斯·伍德（Charles Wood）又指派玛考莱领导一个委员会去调查印度文官的录用情况，他提出的《关于印度文官的报告》，详细描述了关于开放竞争考试的方法、考试科目以及录用情况等，并提出了一个改革方案，包括建立适当的考试制度及其原则和方法。
1855年帕麦斯顿内阁须布了文官制度改革的第一个正式法令。1870年格莱斯顿内阁须布了第二个文官制度改革的法令，规定以后“一切文官职位的任命，都必须通过公开竞争考试。文官制度委员会委员们在财政部的监督下，有权独立决定被录用必须具备的合格条件”。至此，英国近代文官制度最终确立。
综上所述，英国近代文官制是借鉴中国古代文官制而建立起来的。那么有着渊源关系的两种制度有哪些相似之处和差异之处呢？
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二者的相似之处
中国古代文官制是一个博大精深的体系，这里不可能详细述及，只择其要者与英国近代文官制作一比较。
首先从目的方面看，二者都是“唯在得人”，以维护统治阶级的利益。中国古代考选文官制形成于隋唐时期，是对过去“高门华阀有世得之荣，庶姓寒人无寸进之路”的门阀官制的否定，目的是“唯在得人”，“不以卑而不用，不以辱而不尊”，以提高政府行政工作效能，“求万世治安”。
英国近代文官制是对过去“恩赐官职制”的否定。在“恩赐官职制”下，一些“胸无大志的，懒惰的和无能的人……就被安插为文官”"，结果造成政府行政部门冗员充斥，办事效率极低，秩序混乱，“大量的，愈来愈多的公务堆积”。所以英国在19世纪中叶进行了文官制度改革，目的是“要得到第一流的人选””，建立起一个有效能的文官班子，维护资产阶级的统治。
其次从竞争录用方面看，都采取了公开竞争考试录用文官的办法。中国自隋唐以后，公开的竞争考试逐渐成为录用官吏的主要途径。如明洪武十三年，朱元璋发布诏书说：“自今年八月始，……使中外文臣皆由科举而进，非科举者，毋得与官”。对应试的候选人要进行审查推荐，如唐代应科举考试的人，要经过“考核资叙郡县乡里名籍，父祖官名，内外族姻”，严禁“刑家之子，工贾殊类”应试。有专门主持考试的中央官吏，考试的内容是文学，如唐代重诗赋，宋代重词，明清重八股。考试分不同的类型，要求的知识程度愈高，所授官职也就愈高。考试有严格的纪律，如实行“糊名”、“眷录”、“锁院”杜绝交通等方法。
英国近代文官制改革，确立了公开竞争考试、择优录用文官的制度。对高级职位的竞争考试是以“这个国家最高的教育水平为标准”，而且还不应当排除事先对候选人的“年龄、健康、道德的合格条件作仔细的调查”，任命之后，应有一个短期的试用，试用合格才决定正式录用。1855年的枢密院令，成立了文官委员会，专门负责文官考选事宜。考试科目包括三门必试学科，即论文、英文及时论各一篇，七门选修学科，报考的人可以自由报考科目。即以普通教育的水平而不以专门技术的知识作为选拔的根据，考试合格后，被派任较低级的工作。而且考试也有严格的纪律。
第三，从分类结构方面看，都采用了分级制。中国古代文官制中，学人在科举中试被授官的同时，还相应被授予品级，比如从隋唐到明清为九品制，每品中又分正、从二阶，正式定制为九品十八阶级。凡在九品内的统称流内，不入品者称流外。职官的品级愈官，其地位、待遇就愈高，而且授官定品也是与候选人的学识相联系的。如明代“非进士不人翰林，非翰林不入内阁”。
英国传统行政官吏并无分类结构，改革后才形成分级制，不同级别的文官，待遇、地位、教育程度同其级别是联在一起的。如1854年，屈维连—诺斯科特的报告首次将文官的职位分为高级和低级两大类，与此相适应，将工作区分为“智力型”和“机械型”，这是英国近代文官最早的分类结构。后来又经过一些调整，到第一次世界大战前，英国文官基本上分为：
—等事务官，这是通过竞争考试获得录用的常任文官的最高职位，虽称事务官，工作却不是事务性质的，而是属于行政管理性质的。在一等事务官之下，有大批人员，他们的工作大都是事务性质的，他们称为第二类事务官。在第二类事务官之下是助理事务员，他们的工作大都属于誉录性质，是从少年事务员中以竞争考试选拔的。等级最低的是少年事务员，他们的雇佣都是临时性的，但他们可以竞考助理事务员。据统计，从1896年到1900年，在录取的一等事务官、印度文官及东方殖民地官员共514人中，有262人是牛津的学生， 148人是剑桥的学生。
第四，从激励晋升方面看，都采取了考绩晋升制。中国古代官制有一整套的功绩晋升规则，并形成了法律。如唐朝有“四善二十七最”与“四等课法”；宋朝有“守令课”和“磨勘制度”；明代有“考满”与“考察”；清朝有“京察法”与“大计法”，形成了严密的考绩体系，对政绩佳者给以褒奖、升官、晋级或加俸，而对那些政绩劣等者处以罚俸、降级、革职。如唐代每年一小考，称岁课，由本司或州县长官主持；每四年一大考、称为定课，四品以下由吏部考功司负责，三品以上则由皇帝亲自考核；经过考课，定出上中下三等九级。按唐代《考课令》规定，考在中上以上者可加禄，考中中者守本禄，中下以下者则夺禄。
英国中级以下文官的升迁，主要靠年资，但要升至高级职位、工作上的表现是颇为重要的。考绩一事、对于各级文官，不但做关当年的加薪晋级，而且做关到前途的发展。对高级文官的考绩方式，一般每年由其上级长官就其个人品质及潜能、主观地作一描述，称“笔描”（Pen Picture）。对于低级文官，每年均由其直接主管填写正式的考绩表，就其工作态度、人际关系、素质、领导和组织方面的能力等项目加以评分，然后再分出特出（Outstanding）、优异(Very good)、良好(Satisfactory)、尚可(Fair)、不佳(Unsatisfactory)五等给予总评。如其人年资已达升迁范围、尚须就“特别值得升迁”、“甚值升迁”、“适于升迁”、“将来可能适于升迁”、“不宜升迁”等五项择一建议；如果建议升迁，须对适于升任何种职务表示，意见；最后并予文字总评。受考绩人员的直接主管评定后，须送其上级长官复评，如上级长官不同意，得另行评定。考绩结果一般保守秘密，但考绩“不佳者”，则须正式通知受考绩者，因为一般文官每任职一年必然加薪，而考绩“不佳”者不加。实际上考绩所给等级，“特出”和“不佳”都很少，因为文官中庸者居多。
第五，从人员更新机制方面看，都有一定的人员更新渠道。中国古代文官有一定的更新渠道。录用官吏是采取公开竞争考试制，确保选拔人才。此外，还有完整的退休制度，称致仕制度。如唐朝“诸职事官，年七十以上，听致仕”。“年虽少，形容衰老者，亦听致仕”。致仕官的待遇，随级别不同也有等差。宰相可得全禄，五品以上可得半禄，功勋卓著者，蒙皇帝恩准，也可得全禄。京官六品以下，外官五品以下致仕，各有永业田可以养老。再如明朝洪武十三年令规定“文官年六十以上者听致仕”，对致仕官的待遇，或给田，或给俸，或二者兼有。
英国近代文官人员更新与中国古代是相似的，录用文官是采取公开竞争的考任制，另外也有完整的退休制。根据1810年，1834年，1859年的“退休法”（主要是1859年的“退休法”）规定，凡年满60岁者应该退休、对那些工作确有成绩和效率者、可以延长到65岁必须退休，而不满60岁的工作无效能者，部门首长可以责令其提前退休。凡达到法定退休年龄和一定工龄正常退休的文官都能得到按年发放的退休年金。1859年“退休法”规定：凡是以国家常任文官的规定的资格服务，届满10年的人，退休后，可得等于他们最后的年俸六十分之十的养老金；服务时间超过10年的，每增加一年，再加六十分之一，直到六十分之四十的最高限度为止。
第六，从作用方面看，二者对社会都产生了相似的积极作用和消极作用。
积极作用方面：通过竞争考试择优录用文官，要求进入文官队伍的人必须具备一定知识，这明显地改善了文官的素质，保证了国家政策的连续性，提高了行政管理效能。中国古代自隋唐以后形成科举文官制、采用竞争考试的办法选拔官员，知识成为唯一标准，明显地提高了文官的知识水平。采用功绩晋升和致仕制度，也为社会和文官队伍带来了活力。科举功名获得者，一般都要经历长时间的寒窗苦读、具备一定的管理能力，他们便成了保持国家政策的连续性，维持封建政权的重要支柱。因此唐太宗“尝私幸端门，见新进士缀行而出，喜曰：天下英雄，入吾毅中矣”。清朝嘉庆皇帝曾赞许说：“各省膺民牧者，多读书人，于吏治民生实有神益”。同样，英国近代文官制的形成，明显地改善了文官素质，稳定了文官队伍，增添了文官队伍的活力。著名经济学家、哲学家、东印度公司的高级官员约翰·斯图亚特·穆勒当时就称道文官制度在英国历史上是“形成一个历史时代的最大的公务革新之一”。《威斯敏斯特报》说：“外表野蛮的英国人是仅仅现在真正才从中国人的为雇佣公共官员的公开竞争考试的书中翻开新的一页。”舆论界称赞改革：“消除了所有笨伯，总的说来给我们提供了一个很有能力、很有声誉的班子，同时，一个全新的节约和勤奋精神得到了贯彻。”
消极作用方面：文官录用考试制、文官长期任职，影响了新技术人才的成长，使文官队伍整体上缺乏创新精神，导致官僚主义化。中国古代，唐代考试重诗赋，带来了唐诗的繁荣，宋代重词，带来了宋词的高峰；明清重八股，便有了“存天理，灭人欲”的道学、理学的兴盛。中国传统知识分子便被代代卷人这种“考试”的旋涡，皓首穷经传，只为得“学而优则仕”，谁也不去问津自然科学和技术。孩童的启蒙教育就是“四书”、“五经”，讲求“为政之道”，赋诗填词，而且贯穿始终，致使中国传统知识分子中从来就没有出现一个科学专业技术集团，就连闻名世界的四大发明的创造者，也没有一个是属于知识分子阶层，而都出于工匠之手，显然这是中国以后走向衰落的一个重要原因。他们长期读书，深受孔孟之道的影响，一般都很忠于封建社会的规章制度，缺乏创新意识，成为封建皇权的卫道士。英国近代录用文官考试“竞争的是文学考试”，即文科优于专业技术学科要求的是“通才”。而且考试是与学校教育联系在一起的，这样就影响了科学技术人才的培养。1896年，校长联合会在一个备忘录里指出了这种方法对于普通教育所产生的不良影响，指出，青年们为了增加考取的机会，都是过早地离开了学校，求助于那些“速成补习教师”，致使正规的技术教育不受重视。英国工业革命过程中，技术人员的成长主要依靠个人的摸索和自身的经验积累，技术人员的培训主要依靠个人之间、师徒之间的传授，但到19世纪仍墨守成规，忽视正规的和业余的技术教育。虽然剑桥大学和牛津大学早就有自然科学讲座，但直到19世纪后期，它们“不曾成为培养技术人才的重要机构”，而且成为“以保守著名的地方”。再加之英国本身就是一个等级色彩浓厚的社会，以前在政府做官是贵族的特权，考试制实行后，人们趋之若鹜，只要有一线希望考中的年轻人，谁也不愿去从事从翻砂、拖地的学徒工开始做起的专业技术人员。这不能不对英国近代末期社会经济的发展产生了一定的消极影响。所以当19世纪末20世纪初，美、德等国第二次科技革命浪潮方兴未艾，发明创造层出不穷之际，而曾在工业革命中独领风骚的英国，却无多大建树。同时，文官是常任的，而常任官员们“都倾向于援引成例……，他们对改革畏缩，很少创立新例”。文官有自己的语言，叫做“官话”，有自己的服装，叫做“官服”，有自己的住宅，叫做“官邸”。他们为老百姓办事时，冷冷冰冰， “仿佛仍同一百年前济贫院的执事们对前来要求施舍的贫民一样”，与人民之间形成了一道深深的壤沟，导致文官的官僚主义化。当然、对英国近代文官制中的诸多消极因素也不应太过夸大，但它产生了一定的消极作用，这是毋庸置疑的。
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二者的差异之处
首先，两种制度根置于不同的经济、政治、文化背景之中。中国古代文官制根置于农业经济中，自给自足的自然经济占统治地位，商品经济很不发达。与此相适应，政治上是以君主为首的中央高度集权制；文化上是以儒家学说的“君君，臣臣，父父、子子”为中心内容的文化氛围。
英国近代文官制所处的背景则明显不同。经济上，工业革命后，英国由农业国变成了工业国；政治上，建立了议会民主制，议员由选举产生，而且19世纪中叶以后，几次议会改革，选举权为大多数人获得，统治权实际掌握在一个由选举产生的资产阶级集团手中；至于文化背景、英国虽然也如同中国一样有浓厚的等级文化，但到19世纪中叶，民主观念已深入人心，民主思想也获得了空前的发展。这些不同的经济、政治、文化背景就导致两种制度的必然差异。
其次，文官所指的范围不同。中国古代政制中，行政、立法、司法、军事为一体，文官包括皇帝以下军官除外的所有官员，既有中央官员，也含地方官员。英国近代文官仅指中央政府所雇佣的常任文职官员而言，文官之上有政务官系列，他们随内阁而进退。立法、司法、军事系统的官员都不属文官范畴。地方政府官员称“地方行政人员”，也不属文官范畴。
第三，各项机制的完善程度不同。中国古代文官制的各项机制虽已成形，但很不完备。如在以竞争考试录用文官为主的同时，还存在两种异途入官的捷径，就是捐纳与恩荫。捐纳就是用钱或其它物质买官，可以捐钱、粮，也可以捐草料、牛马、骆驼，标价因时而异。如在清代嘉庆三年（公元1798年），捐一个知县要用5090两银，而在光绪末年，则只要990两”。恩荫就是高级官僚子弟受封为官或承袭官职。如清顺治十八年（公元1661年）规定：文官在京四品，在外三品，各送一子人国子监读书，学习期满根据父辈的品级分别授予官职。在功绩晋升机制中，因提升权最终握在皇帝手中，皇帝可以随意提升或免除、惩处文官，这是没有制约的，文官的职业，甚至文官的生命都操在皇帝手中，只要触颜犯上，将祸及九族。这些虽不是文官机制的主流，但却形成了破坏文官机制有序运行的重要因素。
英国近代文官制形成了比较完善的体系。虽也存在其它的选任方式，如有限制的竞争考试，推荐与及格考试并用，不经过考试的推荐方式，但这主要适用于那些不宜于采用公开竞争考试录用的职位，如外交部。在英国，各部首长也握有文官的提升权，但必须依从于一定的程序，不能随心所欲。文官的职业有绝对保障，无过失不受免职处分，不受政潮影响，文官的人权更是得到法律保护，而且还成立有“文官工会”组织，调节与政府的关系，保护文官的利益。
第四，二者的监控机制不同。中国古代文官制，对文官的监控主体是皇帝，皇帝是世袭的，一般遵循长子继承制的原则。这样，如遇能君明主，文官制的有序运行就较好；如遇昏聩君主，文官体制就处于失控状态。对文官的监察是由自身系统内部进行的，各朝都设有监察机构，但施监察之责的多是行政官员或皇帝的宦官近侍，监察的目的主要在于防止君权旁落和臣下坐大，最终的监察权还是操于皇帝手中，因而不可能有效监察。
英国近代文官制，对文官的监控主体是一个定期改选的资产阶级集团，而且形成了对文官的多渠道监察，有立法系统的监察，司法系统的监察，行政系统自身的监察。立法系统的监察方法主要有质询，听取行政部门的工作报告，审批财政预算和行政立法等。议会还可以通过派出调查委员会，调查文官的管理及其它情况，作为立法的依据。议会通过制定、修改或废除有关文官的法律也可控制文官的人事管理活动。议会通过的法律，规定了文官系统的基本结构、主要功能及运行秩序等。司法系统的监察，凡是就文官各项机制在程序上、法律上或事实上发生争议，而文官系统内又调解不了时，当事人可以在法院起诉，法院的裁决具有强制性效力。另外司，法系统审理人事纠纷案件的判例，会形成一些新的人事管理原则，这些判例填补了文官立法中的某些空白，也可能把文官某些法律具体化。行政系统自身的监察是对文官最直接，最有效的监督，包括对文官任职的考核、奖惩，须布有关人事管理的行政命令和规定，促进文官工作效率，防止官员违法失职等。这样，就可以有效地对文官系统实施监控。
第五，二者的保障机制不同。中国古代文官制，有许多法令、法规，但由于这些法令、法规的重要渊源是皇帝的旨令，这样就带有相当大的随意性，致使不可能保障文官系统的有效运行。英国近代文官制，是以议会立法、司法判例、行政法规来保障的，这些法令、法规是不能随意更改或废除的，必须经过一定的程序，这样就有效地保障了文官体系的有序运行。
第六，从二者所起的作用看，其差异也是明显的。中国古代文官制并没有完全改变过去行政管理的无序状态，行政管理时好时坏，波动不定。尤其是到了明清时期，八股取士，“束缚了人们的聪明才智，阻碍了科学的进展，压制了思想，使人们脱离实际，脱离生产，专读死书，专学八股，专写空话，害尽了人，也害死了人”。这正是这一制度后来走上穷途末路的重要原因，也严重地影响了中国的经济、政治、文化的发展。
英国近代文官制则不同，它改除了过去“恩赐官制”的弊端，并伴随政务官系统机制的完善，使英国行政管理形成了规范化、程序化的有效运行机制，使行政部门成为执行资产阶级意志的得心应手的工具，在19世纪后半期，正是由于有这样一支文官队伍，促进了英国经济的飞速发展。
总而言之，中国古代文官制与英国近代文官制的差异是明显的。造成这种差异的主要之点是二者根置于不同的经济、政治、文化背景，而更为关键的是施控者不同，中国古代是皇帝总揽一切，而英国近代则是从属于一个由选民选举产生的资产阶级集团。
历史是一面镜子。目前我国正在加快行政管理体制的改革，在国家机关逐步推行公务员制度，使行政管理形成科学化、规范化的运行机制，这就离不开正确地总结历史经验，同时也借鉴外国的一些先进的、科学的、合理的方法，以形成具有中国特色的行政管理系统机制。本文仅试图从历史的角度提供可资比较研究的素材。
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