作者 | 石庆环（辽宁大学历史文化学院院长）
原载 |《世界历史》2001年第6期
英美两国属于同源文化，它们有着相近的社会与经济制度。但是，由于两国地理环境与历史传统的不同，二者之间在许多层面上仍然存在着很大的差异。这种差异不仅导致英美两国采取不同的政治体制形式，而且也导致它们实行相异的文官管理制度。笔者认为，英美文官制度的差异不仅体现在文官的录用倾向与分类管理形式上，而且也体现在文官的政治地位与政治作用上。因此，研究英美文官制度的差异及其历史影响，将有助于我们了解两国的文官制度本身，以及两国的历史与文化传统，特别是政治体制及其对文官制度的影响。
一、录用：注重通才、注重专才与文官的素质
提起文官，人们首先就会想到以英国为代表的“通才”（Generalists）结构和以美国为典型的 “专才”（Specialists）结构。因此，在文官制度的研究中，有关通才与专才的论题在文献中是很普遍的。
英国是西方最早接触古代中国的科举制度的国家之一，同时也是受古代中国的科举制度影响最深的国家之一。自1870年正式建立开始，英国文官制度就带有“通才”的特点。这一方面与英国的文官制度直接发切于中国的科举制度有关，因为当英国从东印度公司开始试用借鉴古代中国的科举制度的经验时，即强调“通才”的优越性，重视文官的书面考试成绩和综合才能，轻视专业技术以及实践工作经验密不可分；另一方面又与英国的官僚政治传统以及因此而形成的知识阶层的价值观念息息相关。英国长期的官僚政治传统，广泛的殖民地的管理，使知识阶层形成并始终保持着一种重视“通才”的观念。尤其值得注意的是，19世纪中期英国文官制度刚刚建立的时候，政府规模并不像现在这样庞大，因而文官的人数也非常有限，当然不需要什么专门人才或专门知识。在英国，当时人们普遍认为，文官应该是知识广博，才能非凡，具有多方面修养的通才。于是，在官员的选拔过程中形成重视“通才”而轻视“专门”的习惯便顺理成章。在当代英国，高级文官通过竞争考试从大学毕业生中录用，特别是高级行政管理人员，“往往来自于文学和古典文学的毕业生尤其是牛津和剑桥大学的男性毕业生”。文官的工作技能是通过实践与经验而不是通过集中的训练得以形成的。对他们的要求通常是判断、评估以及劝告能力而不是专业与技术水平。“科技领域的专家虽然也能进人文官行列，但通常仅能发挥顾问的作用，而且很少有机会提升到高层职位。”行政管理人员在政治地位与工资待遇上一般都超出技术人员。英国政治在决策过程中，也总是比较重视高级行政文官的意见与建议，而往往忽视专业技术人员所提供的信息。
1968年的富尔顿改革曾试图改变“通才”和“剑桥—牛津垄断”文官的现象，强调对“职业人员和专门人才”的需求。遗憾的是，富尔顿委员会提出的报告并没有完全被采纳。20世纪五六十年代，英国确实“有一批科技人员从工业领域进人了白厅”。但是，通才的统治依然如故。据经费委员会的一项报告，从1971年到1975年文官录用中，人文学科的毕业生虽然只占总申请人数的42.5%，但被录用者却占56.7%。从中显然可以看出录用倾向的极不平衡。
英国文官通常被认为是“有能力、有责任感和比较廉洁的”。但是，他们也受到了大量的批评。这些批评主要集中于文官的录用与素质上，人们认为，英国的文官“权力过多，而且缺乏现代管理知识和专业技术”。因为问题在于，“一位缺少专业经验的高级顾问对政府来说往往意味着灾难”。文官仅仅具有一般性的、宽泛的管理知识，远远不足以应付政府活动领域的扩大。在某些特殊领域，文官缺少的不仅是专门化的知识，而且是必要的经验。由此给英国政府造成损失的例证不胜枚举。富尔顿改革曾致力于克服这一弊端，取得了一定的成绩，但效果并不显著。
美国的教育当然承袭的是欧洲的传统，但是，从这一传统中发展起来的文官制度却强调专才的特殊地位，不能不说是一个令人惊讶的事实。美国从1883年确立文官制度的《彭德尔顿法》开始，就明确地指出：“文官考试必须带有专业与实用性”的特点。此后，美国虽然在文官考试中不断增加对文官的测试内容，但首先强调的仍然是“应用科学和专业才能”等方面的知识。实际上，美国始终“是一个偏爱实用性的政府”。与英国不同，美国没有长期延续下来的官僚政治传统，而且“由于大洋所造成的隔绝性，由于无限的西部边疆急待开发的广阔资源以及急剧膨胀的人口，使美国在政府管理事务中必然要走出一条‘独特的道路'"。在此基础上形成的文官制度的传统便是：“提倡一个人应该有一种明确被认可的、并可供出售的一技之长，以期在施展其才能中获得优厚的报酬”。在实际录用中，“自然也强调‘职业化'并完全期待大量的上层文官职位由那些曾在机关的某一专门领域里担任过职务的'专家'来填补”。因此，在美国，多数情况下，高级文官被录用是以他们的特殊技能为基础的。例如，只有农业经济师方可在农业部任职，战略问题的专家才有可能被分配到国防部工作。20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，随着经济的发展与社会的进步，政府的职能扩大，社会对专家的需求更加迫切。因此，美国的专才结构更显示出它的优势。尤其是在某些特殊的管理领域，大量有专业知识与经验的专家的存在，显然有助于决策的正确性与科学性。当然，专才结构也不可避免地暴露出它的许多弊端。例如在行政管理方面往往由于文官缺乏政治领导的才能， 使得全面的统筹工作显得相当薄弱。
其实，无论通才或专才录用原则，都有其片面性与局限性。因此，如何解决二者之间的矛盾，一直是英美两国文官制度改革在探索的问题。事实上，20世纪60年代英国的富尔顿改革与20世纪70年代美国的卡特改革，从某种程度上说，就是力图改革它们各自文官制度中的通才和专才结构，进一步解决通才与专才的矛盾。但是，遗憾的是，改革并没有完全收到预期的效果。因此，找到一种使通才与专才相互补充、形成最佳模式的办法，是英美两国文官制度面临的第一个重要课题。
二、分类：品位分类、职位分类与文官的管理
英美两国不仅在文官录用倾向上偏爱“通才”和“专才”，而且在分类制度中，分别属于典型的品位分类（Rank—in—the—Person）和职位分类（Rank—in—the—Position）的国家。
在英国的品位分类制度中，文官既有官阶，也有职位。官阶代表品位等级、地位、资格与报酬，而职位代表权力、职责与任务。这种分类办法，把官和职分开。也就是说，文官可以有官无职，也可以有职无官。进一步说，品位分类制度，强调以人为中心，因人设职，而不是因职择人。因此，品位分类制度一方面有利于人事机构调整文官的职务和安排必要的进修与培训；另一方面，由于官阶的存在，使文官有某种安全感，他们不必为工作的调动而担心自己的品位等级。品位分类重视“通才”的作用，这也反映出英国的文官录用倾向对这一分类制度的影响。
英国的品位分类制度不仅经历了一个漫长的历史演变过程，而且随着1968年富尔顿文官制度改革，品位分类制度正在逐渐走向衰落。
英国是一个有着浓厚等级意识的国家，社会生活的各个方面都浸透着等级精神。这种等级精神赋予了英国文官制度以“通才”与“封闭型”的特点。因此，英国文官最初的品位分类，只体现了纵向的分类，而没有横向分类的痕迹。
第一次世界大战以前，英国文官的分类还比较简单，只有第一级与第二级以及后来的前两者之间的中间级的划分。第一次世界大战期间，行政事务日趋繁杂，文官人数激增。于是，主持文官体制改革的格菜斯顿委员会鉴于文官工作性质的不同，建议把文官结构分成五级：即从事协助政策制定与修改有关规章、决议和惯例的行政级和执行级；从事日常或机械性工作的办事员级、速记员级和打字员级。这一建议被1920年的政府改组文官的方案所采纳。1931 年，英国政府又根据政府科学机构人事委员会的报告，建立了科学官员和科学助理人员两个科学职类。
第二次世界大战后，英国国内形势发生了很大变化，这些变化对英国文官制度的发展产生了重大影响。第二次世界大战期间，文官人数迅速膨胀。战后，文官人数非但没有减少，反而有继续增大的趋势。1871年，英国文官只有53，874人，1901年增加到116，413人，1950年则达 到684，800人。文官人数膨胀中的一个突出的现象是专业技术人员的增多。在国防部、环境，事务部等与现代科学技术密切相关的部门里，科学技术类的文官已经占全体文官人数的52% 到60%左右。在这一新形势下，19世纪中期建立起来的文官制度远远不能适应英国政府所面临的新情况与新任务。特别是“通才”的传统与“封闭型”的分类结构同系列化、复杂化与专门化的政府工作之间的矛盾日益突出。
为了适应新的形势，第二次世界大战以后，英国政府对文官制度特别是分类制度逐步进行了改革。这次改革中最突出的成就是在文官品位分类中增加了横向的划分，也就是在行政职类之外增设了专业技术人员的职类。但是，新职类的增加并没有从根本上改变英国公务员“通才”和“封闭型”的特点，专业技术人员的作用仍然微乎其微。因为这种分类既没有像美国的职位分类制度那样把行政人员与专业技术人员纳人一个统一的分类结构中，从而突出专家的作用，也没有像法国分类制度那样将专业技术人员纳人行政分级的范畴，既重视“通才”也不忽视 “专才”。因此，20世纪60年代以后，随着英国财政收支情况欠佳，文官制度受到的批评越来越多，进一步改革就势在必行。
1964年，在英国在野长达13年之久的工党重新上台执政。首相威尔逊把改革文官制度提到了十分重要的地位，并责成富尔顿委员会全面考察英国文官结构、录用与管理问题。富尔顿委员会进行调查时，英国的文官结构十分混乱。财政部规定的通行于整个文官系统的职级应该是47种，但各部自定的职级多达1400余种。而且各级职级的职务要求、资格条件与报酬标准均不统一。富尔顿委员会的调查表明，当时政府财政开支庞大与效率低的重要原因是政府机关层次太多，部门之间扯皮现象非常严重。该委员会根据调查的结果，提出一份报告，即《富尔顿报告》。这一报告列出了英国文官制度的六大弊端：其一，行政人员博而不专，政府过于倚重非专业人员；其二，繁琐的分类等级制度影响人尽其才；其三，专家不仅太少，而且无职无权；其四、文官与社会接触太少；其五、多数文官缺乏职业训练，人事管理制度不够完善；其六、下级文官过分依赖上级。1968年，政府批准了《富尔顿报告》，英国开始了自19世纪中期文官制度建立以来第一次规模比较大的改革。
富尔顿改革主要内容之一是改变分类结构：变“封闭型”结构为“开放型”结构，以广开才路。富尔顿改革以前，英国文官在横向方面有行政与专业技术类别之分，在纵向上有上、中、下 等级之分。各类各级公务员之间等级森严，不可逾越，形成一种具有鲜明的官阶性和官僚性的封闭型的文官体制。这种分类结构，不仅埋没了专业技术人员的作用，而且也严重地挫伤了下级文官的积极性。因此，《富尔顿报告》建议从下至上全面建立“开放”结构，既要消除行政与专业技术的横向分类，也要改变上中下级的纵向等级分类，代之以一个自下而上的、包括一切非工业部门的职务在内的统一的文官分类结构，使各类各级文官形成为一个整体。文官的晋升与加薪以工作本身的要求为标准，以功绩制为原则，使各个职务对所有具备最佳资格的人开放。他们可能是专家式的行政人员，或是受过管理训练的专业家。“开放”结构不仅适用于高级文官，也适用于中下级文官。此外，“开放”结构还要求扩大录用范围，从社会上招收一部分人才。
人们在评价1968年富尔顿改革的时候，往往从改革是否克服官僚主义和提高效率的角度着眼，并因此认为“这是一次不成功的改革”。但是，就文官分类制度的变化而言，改革还是取得了一定的成效。因为自富尔顿改革以来，尽管文官的“通才”和“封闭型”结构没有从根本上改变，但是，专家的作用无疑有所加强。特别是通过这次改革，使传统上英国文官分类结构中只“重人不重事”，即把文官个人的条件作为划分等级的主要标准的现象有所改变。事实上，英国文官品位分类制度的特征已经有所减弱。
与英国不同，在文官分类制度中，美国属于典型的职位分类国家。在职位分类制度中，文官的官阶和职位合为一体，即把许许多多的工作职位，按照行业与职业性质的不同，划分为若干种类，然后在各类职位中按照责任大小、难易程度、所需资格条件划分若干等级。职位分类制度的特点是因事设职，按职择人。因此，职位分类制度一方面因为不会出现同一职位的文官品位不同或是同一品位的文官职位不同而避免了可能造成的混乱，达到同工同酬的目的；另一 方面也由于这一分类制度分工合理和权职分明，而有利于文官人尽其才。职位分类重视“专才”的作用，突出反映了美国文官录用倾向对这一分类制度的影响。
与英国品位分类制度的历史演变过程相似，美国职位分类制度也有一个历史发展过程，而第二次世界大战以后的发展更是令人瞩目。
1883年《彭德尔顿法》的颁布，标志着美国文官制度的正式建立。但是，当时所解决的问题是政党分肥制度所带来的大量廉员与经常的政治更选问题，科学地管理文官还未被列人议事日程。随着政府规模的扩大与文官人数的增多，文官管理问题日益突出。于是，美国各级政府从工商企业界中的“工作分析”或“工作评价”制度找到了借鉴的经验，职位分类制度也随之产生。实际上，早在19世纪后半期，分类的观念在美国已经相当流行。1884年，《彭德尔顿法》颂布后的第一年，联邦政府中有10%的职位就已实行了分类。此后，每位总统都致力于扩大职位分类制度。到1928年柯立芝总统任职结束的时候，联邦政府雇员的3/4都已纳人了职位 分类行列。
1923年，美国国会通过了第一个文官《职位分类法》，并成立了人事分类委员会。然而，1949年以前美国文官的职位分类仍然很混乱。在美国文官制度发展史上，1949年的《职位分类法》占有比较重要的地位，因为它莫定了美国现行文官职位分类制度的基础。新职位分类法使文官职位分类进一步系统化与科学化。新分类法要求对文官“严格按类按等逐级加薪”。
1949年的《职位分类法》，作为美国现行职位分类制度的基础和法律准绳，一直沿用到现在。但是，这次对职位分类制度的调整，也并未使原有的问题都得到解决。相反，随着管理科学的不断发展，1949年的《职位分类法》也不可避免地暴露出一些新问题，其中最突出的是职位分类制度重视的是职位而不是人。这一问题一方面限制了文官的流动；另一方面，由于职位分类的工资制度的限制，使工作成绩突出者不能完全按现实表现与业绩获得报酬，对调动文官的积极性也具有一定的限制。
1977年，卡特就任总统后，提出了改革文官制度的计划。1978年10月，国会通过了《文官制度改革法》。该法第一次以法律的方式确立了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则。在这九条原则中，最突出的是强调利用报酬来刺激文官的工作积极性；改革的核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府行政工作的效率。
首先，建立“高级行政职务”（Senior Executive Service，简称SES）。在联邦政府各机关中，设立9200个“高级行政职务”，目的在于使政府能够任命富有行政管理经验的职业文官担任政府的高级领导职务。美国文官的等级在传统上具有职位属性，而没有人身属性。这就意味着文官的工资级别是随职务而定，而文官本身没有级别。工资随职务而定，虽然有利于实现按劳付酬，但却严重地限制了文官的流动。因为调动工作就必须变动工资，即使工资不减，职务内容也存在着相当大的差别。因此在美国，一般来说，为了减少麻烦，文官都不愿意经常调动工作，结果造成了人员位置僵化、调动困难的局面。针对这种现象，这次改革把一般行政工资表 （General Schedule，简称GS）中的16—18等级职业文官的工资从整个文官职务工资体系中分离出来，变成“级别随人”的工资，减少了高级文官调动的阻力。同时还规定，在SES职务中的人员，部长在自己的职权范围内可以调动他们的工作。上述人员必须服从调动，不能申述。此外，改革还规定了对担任SES职务的人的考核办法。到1979年7月，SES职位正式建立的时候，联邦政府70多个机关中98.5%符合条件的16级以上的文官加人了SES行列，形成了具有7000人的强大阵容。到1994年，这一阵容扩大到8200人。
其次，在部分中、高级文官中推行“功绩工资制”（Merit Pay System）。长期以来，即使在功绩制之下，美国文官增加工资仍然不可避免地取决于服务年资。也就是说，文官几乎是按职位分类制定的工资表实行按年限的自动等内升级提薪，而不是按成绩付酬。换句话说，功绩制只在文官职务的升迁上才具有实际意义。这种情况不利于调动文官的工作积极性是显而易见的。“功绩工资制”实行以后，一般行政级12等到15等的14万名文官，从1981年10月1日开始，就不再根据他们的工作年限实行等内加薪，而是根据他们的工作成绩及他们所主管的单位的成绩评价加薪。实行“功绩工资制”时，职业文官基本工资不动，将每年等内自动升级加薪的那部分工资以及与私营企业相应人员比较增加的那部分工资，放到一起作为“可比性工资”，根据其工作成绩的好坏统一分配。成绩突出者，可在功绩加薪之外，给予奖金1万和1.5万美元。推行这一工资制度，对于克服官员中论资排辈思想和碌碌无为的腐朽作风，推动全局性的工作起到了积极作用。更为重要的是，1978年的改革在某种程度上改变了“重职不重人”、 “重资历不重表现”的片面倾向，使美国文官制度得以较为充分地发挥作用，并且更加符合时代精神。
不过，与“通才”和“专才”的录用原则一样，实行“品位分类”和“职位分类”制度，仍然反映出英美文官制度的差别以及它们各自的片面性和局限性。因此，如何使双方取长补短，形成最佳的分类与管理模式，是英美两国文官制度面临的第二个重要课题。
三、政治地位：绝对中立、相对中立与文官的政治参与
英美文官制度不仅在录用原则与分类制度上存在着差别，而且文官在政治地位与政治作用上也不尽相同。这种差别，一方面源于两国的历史与文化传统，另一方面也源于两国的政治体制。
如果说，英国和美国都是“民主制”国家，那么英国是“议会制”的民主，而美国则是“共和制”的民主。二者的区别在于在两种政治体制内国家的权力分配形式有所差异。换句话说，在英国“议会制”民主体制内，立法权与行政权尽管形式上是分立的，但二者之间很难达到完全的分立，因为议员的多数党领袖遵选本党议员组成内阁，在某种程度上，议会和政府都受政党及其领袖的领导和控制，以至于有人认为“英国议会是政府的附属物”。相反，在美国“共和制” 民主体制内，立法权与行政权不仅彼此分立，而且相互制衡。国会议员和行政首脑——总统分别由选民选出，他们各自都对选民负责，而非对对方负责。国会无权罢免总统，除非众议院因 总统犯罪而对他提出弹劾并经参议院审判定罪。当然，总统也无权解散国会。
在不同的政治体制之下，英美两国的文官所处的政治地位与所发挥的政治作用也不尽相同。由于立法权与行政权划分模糊，英国内阁的大臣既服务于政府的立法部门同时又服务于行政部门，因此，英国对文官参与政治和政治活动有较多的限制，特别是由于“英国文官必须服务于不同党派的连续政府，所以他们被要求严格保持政治中立”。在文官应该在政治上保持 “中立”的传统原则之下，英国禁止文官参加政治活动。首先，文官不得兼任议会议员，也不得作为议员候选人或者是为议员候选人从事竞选活动，如要从事上述政治活动，那么他们首先必须辞去文官职务；其次，文官不得参加政党，担任政党政治机构官员，也不得为政党从事政治 活动；最后，文官不得随便发表政治讲演或政治观点，特别是对政府施政进行批评。英国之所以不厌其烦地对文官在政治上进行如此严格的要求，是因为“大臣们在政府各部门中必须依赖文官对他们的忠诚与合作”。因为只有在文官没有政治化的情况下，才能保证他们没有党派与利益观念而严格按照大臣们的意图办事。这也是“英国民主制政府要求它的公民满意于他们所信任的官员能够没有障碍地管理国家”的理由所在。
当然，要求文官在政治上保持“中立”，并不等于说他们不参与政治和政治活动。事实上，由于文官所具有的任职时间长、垄断信息和资料以及掌握知识与技术，因此，在政治的实际运行过程中，他们参与政府决策并自主执行政策仍然是不可避免的事实。不过，在英国，文官特别是高级文官参与政治和政治活动的范围通常是被限制在行政权内部。事实上，英国文官打交道的对象主要是内阁大臣。关于英国大臣与文官关系，有人把它描述成为“白厅的关键连接点”一政府政治决策与执行的“肘关节”。甚至有人还把这种关系比喻成“维多利亚式家庭中丈夫与妻子的关系”。大臣像维多利亚式家族中的丈夫一样，形式上是一家之主，许多重要决定由他们作出。但是，由于缺乏足够的时间、信息、资料、技术乃至经验，他们往往在一些具体事务面前无能为力。在这种情况下，像维多利亚式家族中家庭主妇一样，文官参与决策并处理具体事务就顺理成章。正如一位受到挫折的前英国内阁大臣所谈到的，“大臣们可能提供未来政策如何发展的宏观设想。但是，在政策目标转变成为实际计划以及在政策对新的与始料未及的发展作出反映方面，大臣们主要——即使不是全部——要依赖于他们的官方顾问，即文官”。也就是说，英国一届政府工作成就的大小，往往不仅取决于内阁大臣们的才能与他们之间的合作情况，而且更取决于大臣们与他们的官方顾问即常任文官合作与否。因此，在英国每届政府的大臣们往往都把处理好与文官的关系放在一个不可忽视的地位之上。
此外，由于政治体制的制约，英国文官还具有身份比较隐蔽的特点，“像维多利亚式家族中的家庭主妇那样，常任文官通常没有公开的社交生活，他们往往不被外界所知晓；与其说他们直接行使权力，不如说他们通过施加影响来实现权力”。事实上，在英国文官实现他们的权力恰恰是通过大臣这一途径，因为“文官所作出的所有决定都是在大臣的名义之下进行的。”因此，大臣事实上是文官的“保护伞”。与美国不同，英国的文官通常不与议会或议员直接接触，更进一步说，文官不对议会和议员负有任何责任。在这一前提之下，英国的大臣就必须对议会担负“双重责任”。一方面，大臣们有责任向议会就政府的施政作出解答，这就是通常所说的“解释责任”；另一方面，大臣除了对他们自己的行为负责任以外，他们还必须对行政部门特别是文官的每一项政策失误负有不可推卸的责任。如果出现严重失误，大臣必须辞职。众所周知，即使没有出现任何政策失误，由于大臣是被选举的政治家，所以完成任期以后，他们 也必须离开政府和他们的岗位。与此相反，在大臣的“保护伞”下，文官不仅不对他们自己的行为负有政治责任，而且由于职务常任，他们往往是英国政府“从不更换的幕后总管”。
在美国，尽管人们也强调文官政治“中立”的原则，并把使行政官员从政治家手中剥离出来的《彭德尔顿法》的颁布视为文官制度建立的标志。然而，在文官制度方面，虽然美国人从英国人那里学来很多东西，但是，美国人“并没有完全照搬英国人在文官政治中'中立’的做法”。事实上，在美国所特有的政治体制下，“发展一种像英国那样的‘非政治’的公共行政管理是极其困难的”。与英国不同，由于立法权与行政权彼此独立分立，因此，在政治实际运行中，“美国政治体制在任何关键的领导环节上都不能产生足够的权力，以便为政治与行政的成功分离即使是部分的分离提供条件"。事实上，从传统观念看，美国政治家与官僚之间的界限较之欧洲国家特别是英国要模糊得多，以至于20世纪80年代几位研究华盛顿官僚政治的专家们进一步得出了“近年来美国政治家与官僚之间界限的模糊现象更加严重”的结论。他们认为：“目前，从任何角度来说，高级文官的地位和政治家与官僚之间的界限都变得更加复杂和不明确。”甚至一位美国前总统的白宫贴身助手也认为“在我的印象中，整个政治与行政的事情是混合在一起的。所以，我没有一种很强的意识，知识哪里是它们之间的界限”。因此，与英国相比，美国对文官政治“中立”与政治参与的限制相对较小。事实上，“美国公共雇员组织以及美国社会对政府对文官参与政治和政治活动的限制日益表现出不满的情绪”。
此外，在文官录用上，美国是偏爱“专才”的国家。“专才”的特殊优势与地位为美国文官参与政府政治决策与执行提供了更为便利的条件。因此，美国文官对政治和政治生活的参与程度较之英国更加深人与细致。正如人们所认识到的，“在美国，有专门技术与经验的文官已经对政府决策的议事日程的发展产生一种占主导地位的影响”。更为特殊的是，在美国200多万文官中，其中也包括一部分“政治性”任命的文官，他们通常是新总统上任时通过非竞争性特殊途径任命的。“政治性”文官的存在，一方面说明，美国政治底护制与政党分赃制的影响并没有因为文官制度的建立而彻底根除，而且随着1978年文官制度的改革，高级行政职务的建立，上述影响还有加重的趋势；另一方面也说明，由于政治体制的制约，美国总统对行政的领导与控制程度实际上是有限的，所以，他们不得不通过任命“政治性”文官的手段来弥补这一缺陷。当然，“政治性”文官的存在，也使得美国文官参与政治和政治活动更加不可遏制。
事实上，美国文官特别是高级文官参与政治和政治活动的范围远远超出行政权，即不仅扩展到立法权和司法权以及整个政府的政治层面，而且甚至延伸到广大的社会层面。因此，从某种程度上说，在美国，文官不仅广泛地参与政治和政治生活，而且成为全社会关注的政治权力的“焦点”。
美国文官不仅服务于总统和内阁，也服务于国会议员，甚至服务于社会上的各种利益集团。这是因为美国分权与制衡的政治体制，没有创造出独一无二的行政领袖。尽管宪法规定总统是行政首脑，但是，宪法同时也将某些管理行政机构的权力赋予了国会，这样，不仅使总统，不是文官“惟一效忠的对象”，而且也使文官对国会产生了一种“责任感”。于是在政府内部形成了“一仆二主”的三角关系。事实上，现在“许多文官所接受的大量的日常指导更多的是来自国会，而不是总统”。因此，人们认为“美国文官一直被当作代表竞争着的国会的一种渠道。在某种程度上，文官被国会作为储存与积聚利益的一种渠道”。由于国会和文官在总统“争夺权力”这一点上目标往往一致，所以，文官往往与国会形成某种固定联系就成为必然趋势。在与总统的权力斗争中，国会把文官当做可信赖的力量，文官则把国会视为坚强后盾。特别是国会往往直接授权局长，在“行使职权时可以不受总统的控制”，这就使得文官具有了与总统直接抗衡的合法依据。文官正是以国会的某种“授权”为依据，积极参与决策与立法，自主执行政策与法律，迅速扩展其政治影响，以至有人认为，“应该把文官及其官僚机构称为政府的第四部门”。
在社会层面，文官为了寻找广泛的社会支持，常常把目光投入利益集团。在各行政机构之间的矛盾与冲突中，一个缺少利益集团支持的机关被解散或被吞并的例子不胜枚举。尤其值得注意的是，与英国相比，美国国会势力比较强大，而政党势力却相对软弱。正是由于这一原因，20世纪美国利益集团兴起与发展成为不可避免的政治现实。随着利益集团的发展，国会、文官与利益集团的联合几乎是水到渠成，这就是著名的“铁三角”的出现。“铁三角”不仅代表美国政治势力组合的新变化，而且已处在“美国政府政策制定与政策执行的心脏位置”。不仅如此，在“铁三角”中，文官又处于一个极为有利的地位，以至于有人惊呼“在美国，与其说是政党政治，不如说是官僚政治已经成为现代国家决策的主要活动场所”。而且美国文官的政治活动通常是公开而非秘密进行的，所以，美国不存在“维多利亚家族式的家庭主妇幕后操纵” 的现象。正如人们所看到的，“美国文官长期以来不仅对改进政府政策与动员广大民众负有责任，而且他们的行为还带有公开性与强烈性的特点”。
必须指出的是，由于文官自身的优势与文官在政治结构中的特殊地位，完全使文官与政治分离是不可能的，即文官的“中立”是名义上的而非实质性的。因此无论在英国还是在美国，文官参与政治和政治活动都是一个不可回避的历史与现实问题。而如何防止文官“滥用”权力以及如何使民众有效地监督制约官僚，就成为英美两国文官制度面临的第三个重要课题。
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