作者｜程西筠（原世界历史所副所长）
原载 | 《世界历史》1980
十九世纪五十到七十年代，英国自由资产阶级对政府文官制度进行了一次全面改革，于1870年正式确立了英国近代文官制度。
一
和政治制度的发展、演变相适应，英国政府的文官制度也有一个发展形成的历史过程。
在封建君主专制制度下，国王集立法和行政大权于一身，专制政府的所有官员都是国王的臣仆。一切听命于国王。
十七世纪后半期资产阶级革命胜利后，确立了资产阶级立宪君主制度，议会成了国家最高权力机关，资产阶级的政治地位迅速上升。十七世纪末至十八世纪初，议会通过一系列法令，扩大议会权力，削弱王权，使国王在许多方面实际上听命于议会。但是国王及其枢密大臣还保有任免政府官吏的实权，即所谓“恩赐官职”权。为了阻止国王通过他所恩赐的政府官员干预议会的立法活动，使议会摆脱国王的控制，按资产阶级意图办事，1694年一项法令规定税务人员不得参加议会。1701年“王位继承法”中又规定，从汉诺威王朝以后，凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得为议员。稍后，又规定政府各部门的官员除少数高级官员外，不许参加党派的政治活动。当时，财政、税务和邮政部门的官员由于握有实权，最是国王及封建贵族营私行贿的对象。针对这种情况，1710年又领布法令，规定任何邮政人员，如果通过口头、书信或其他方式运动选民，他就应受罚款或免职的处分。甚至在相当长一段时期曾明令取消邮务人员、税务人员乃至警察的选举权，只是到十九世纪后期才又恢复。这种种律令实质上是资产阶级按照三权分立原则改造国家机器的开始，是政务官和非政务官的最早分野。
进入十九世纪，议会制度进一步发展，形成了较定型的两党制度，随着内阁的进退，官吏更动频繁，极不利于政策的连续贯彻，也妨碍官员熟练地掌握业务，加之政府的工作量急剧扩大，亟需一批常任官员专门担负政府部门的工作，于是在一些大的部门，在大臣以下，先后设立了政务次官和常务次官，辅佐大臣在内阁的政务和部内事务。这样，英国政府机构里的官员逐渐分成了两类：政务官和文官。各部门的大臣、国务大臣、政务次官等少数官员是政务官，他们参加议会的活动，参与制定政策，与内阁共进退。常务次官以下的广大政府官员组成文官队伍，他们负责执行政策，是常任官员，其去留不受政潮的影响。法律规定：录用文官要通过公开竞争考试，文官不得兼为议员，不得介入党派政治活动。1884年法律又规定文官如想侧身政界，在他参加竞选活动之前，必先辞去其现任官职。
十九世纪四、五十年代，英国完成了工业革命，一跃而成为世界上最先进的强国。当时英国的工业生产，不管在生产力发展水平方面，或是产品的数量方面，都执世界之牛耳。1832年议会改革后，工业资产阶级取得了政权，上升到统治地位，代表工业资产阶级利益的自由党人开始长期执政。工业资产阶级从英国资产阶级哲学家边沁的功利主义原则（表述在他1810—1830年间撰写的《最高限度的行政效率，最低限度的开支》论文集中）出发，迫切要求一个廉价政府，它既要大大提高行政效率，又要节约开支，以利于把更多的资金用来发展经济。然而当时政府的文官制度远不能适应新形势的需要。它不仅极不完善，而且存在着一些根本性的弊病。为要提高政府部门的效能，必须对文官制度进行认真的整顿和改革。
二
从十九世纪五十年代起，英国政府对文官制度进行了比较全面的改革。改革是在两派政治势力激烈斗争中进行的。一方面是代表土地贵族、金融贵族和大资产阶级利益、长期以来把持政权的保守主义势力，他们在内阁和议会中势力很大，坚决反对改革。另一方面是代表工商业资产阶级利益、刚刚取得政治统治权不久的自由主义势力，他们要求提高行政效能，极力倡导改革。在文官制度改革问题上的斗争实际上是十九世纪中叶英国资产阶级自由派和保守派之间的斗争及其力量消长的一个缩影。
改革的滥觞始于东印度公司。1853年，英政府趁公司更换其统治印度的特许证之机，剥夺了公司的用人大权，要求考选派驻印度的官员。政府任命了马考菜等三人委员会，后者于1854年提出了一个改革公司人事制度的报告，建议以公开竞争考试取士。还在此以前，亚伯丁政府的财政大臣格莱斯顿也已指示查理·屈维廉和斯坦福·诺斯科特调查研究英国本国文官制度的状况，他们于1853年底拟就了“关于建立英国常任文官制度的报告”，通称为“诺斯科特一屈维廉报告”。屈维廉和马考莱在改革问题上是志同道合者，二人久已为文官制度改革问题而频繁往来、磋商，所以两份报告的原则完全一致。诺斯科特一屈维廉报告（以下简称诺一屈氏报告一作者）尖锐地批评了当时文官制度的根本弊病，对文官的考试、提升、分级等提出了一整套建议，要求本国政府也采用马考莱提出的公开竞争考试原则。这个著名的诺一屈氏报告被认为是“关于英国近代文官制度的基础文件”，改革的一些基本原则都是在这个文件中提出来的。
诺一屈氏报告提出改革的主要内容之一是关于文官的选拔、录用问题。这是文官制度改革要解决的最主要问题。
由于1688年政变实现了“新兴的中等阶级和以前的封建地主之间的妥协”，把““俸禄和官职’这些政治上的战利品留给了大地主家庭”。录用政府官员的大权长期以来把持在国王和贵族手中。国王、首相或贵族议员有权直接任命官吏。国王乔治三世在位（1760—1820年）初期，把几乎所有政府官员的任命权都抓到自己手中，企图以此来左右议会。买卖官职是公开的、合法的现象，军事部门特别严重。请人代官的现象也盛行一时。据1780年调查发现，竟有请人代职三十余年而不亲自到职的官员。仅此数例，可见情况之严重。
十八世纪八十年代，议会对文官制度中这种混乱、腐败现象进行过某些改革，把任命文官的权力从国王、首相之手转入各部门负责人之手，规定文官的录用，首先由各部门负责人或高级官员推荐之后任命。由于没有取缔个人任命政府官吏这一根本原则，情况并没有多少改善。任用亲信或用官职送人情等仍是司空见惯的现象。另一方面，一些养尊处优或体弱多病的年轻人，认为在政府部门工作舒适轻松，薪金优厚，退休后还有生活保障，因而就寻门路、找关系，一定要在政府部门寻个差事。这样一来，“那些其才能使他们没有希望在其他职业中取胜的人一因为在那些职业中他们必须同他们的同年代人竞争——和那些天性懒惰或体质虚弱而不能够积极奋发的人就被安插当文官。在这里他们只需化很少的劳动，不冒风险，就能够得到一个荣誉的谋生之道”。据调查，在1836～1854年经由财政部推荐的五十五名文官人选中，有几人因年龄关系不能胜任工作，有些人则完全不符合条件，还有的品质很坏，其中一人因犯欺诈债务人罪而被关押过，另一人的健康状况很糟。
为了从根本上革新吏制，诺一屈氏报告要求确立公开竞争考试制度，择优录用文官，取消长期流传下来的个人任命官吏的特权，杜绝任用亲信、买卖官职等腐败现象。“显然，要得到第一流的人选，必须求助于竞争”， “这样的考试在任何情况下都应当是书面的竞争考试”，凡政府录用的文官（常务次官等高级文官或最基层的抄写、勤杂人员可以例外）都要通过这样的考试。为主持考试事宜，应成立一个中央的三人文官制度委员会，由国王钦定人选，委员们本身应受过相应的高等或初等的正规教育，熟悉文官业务，办事公道，不受任何政治党派的影响。文官候选人经委员会委员书面、口头考试合格后须发证书，分配到各部门试用半年到两年，之后再酌情录用。
文官的晋升问题。和个人任命官吏的陋习相联系，过去文官的晋升也不是根据才能，而是凭资历。由于平时缺乏考核，官员之间没有竞争，没有淘汰，于是就出现了“通例是所有的人一起晋升”这样一种十分不正常的现象。“一个年轻人一旦被任命，他可以终生任职”。只要他按部就班地例行公事，即使是懒懒散散，也只能容忍他这样下去，随着工龄的增长，届时还要给他晋级加薪，如果让他提前退休，则要按规定付给他养老金。在审计委员会里曾有过这种现象：一个绅士被推荐到这里来工作，“他确实既不能读，也不会写，他几乎是个白痴。但是要想把他从这个岗位上撒掉，那可能是天大的难事”。这种制度，必然在文官中鼓励懒惰、安于现状、不求进取。其结果就造成了政府部门冗员充斥，办事效率极低，秩序混乱，文官声誉扫地。在公众心目中，文官是不学无术、好逸恶劳的庸碌之辈，他们多是在其他职业的竞争中被淘汰，靠权亲贵戚多方幹旋，到政府部门来混饭吃的。这样的文官队伍，当然无法负担日益繁重的资产阶级政府的任务。而国家还要照发给他们薪金和养老金，这当然归根到底是压在广大劳动群众头上的一项沉重负担，就是对资产阶级政府来说，无疑也是一笔巨大的浪费。
有鉴于此，诺一屈氏报告要求对文官平素的工作严加考核，根据他们的工作成绩和勤奋程度晋升。不这样就不能改变“所有的人一起晋升”的平均主义现象，就不能激励文官的积极进取精神，更谈不到提高工作效率的问题。报告认为，对通过考试吸收进来的年轻人，应首先给他们安排最基层的职务，使从事于适合他们的能力和文化程度的工作，通过工作使他们经常意识到，“他们的晋升和未来的前途，完全取决于他们履行职务的勤奋程度和能力。靠一般的才能和适当的努力，他们可以有信心地期待他们的生活能得到一定的保证，有卓越的才能，他们就有理由希望得到职务中的最高奖赏；但如果他们表现得明显的不称职，或是不可救药的懒惰，那么他们就必须准备离开他们的岗位”。
诺一屈氏报告还主张，政府文官应区分为高级和低级两大类。因为政府部门有一些职位要求多方面的才能、丰富的知识和大量工作经验，这些职位的候选人应当受过高等教育，有卓越才能。招收高级行政官员，应以牛津、剑桥等第一流大学毕业生的水平为录取标准。低级文官主要处理部内日常具体事务，工作带有一定机械性和例行公事的性质，他们的考试以一般中等教育水平为录取标准。文官的这种区分以及随之而来的不同的考试标准，在于更好地做到量才录用，使人尽其才。事实证明，过去由于没有这样的区分而造成了不良后果，或因大才小用浪费了人才，并使官员不安心本职工作；或因能力低下不能胜任，致使工作受到损失。
但是在考试标准上，不管对高级文官或低级文官，有一点是共同的，即必须注重正规的文科或理科教育的基础训练，而不能只看是否掌握了公务所要求他的某种专门技能。这一点有很重要的意义。这个要求主要是考虑到文官、特别是未来的高级文官的工作性质而提出来的。高级文官要辅佐大臣主管部务，贯彻大臣的意图，要“集中注意于一般政策问题”，“专心致力于那些涉及采用新原则的最重要事物”@。一个受过严格基础教育训练的青年，其基础文化知识雄厚，受过正规训练，思路开阔，从未来的高级文官考虑，这样的年轻人更有发展前途。总之，必须通过适当的考试，才能“选拔出彻底有效的人员班子来充实政府的职务”。
诺一屈氏报告还提出，应当通过改革，建立起一个统一的文官制度，以克服以往那种分散的、互不协调、各自为政的混乱局面。那种局面阻碍了部门之间文官的经验交流，助长了狭隘观念和部门之间的成见，压制甚至取消了工作中的互相竞赛和进取精神。这对培养广泛了解各方面情况、知识渊博、经验丰富的高级文官和开展部门之间官员的交流都很不利。所以屈维廉要求通过统一的考试制度，划一各部门录用文官的标准，为将来文官的交流创造条件。报告指出，只有采取这样的措施，才能克服现有的混乱状态，建立起统一的、行之有效的文官制度。
以上是诺一屈氏报告的主要之点。
诺一屈氏报告于1854年2月正式提交议会讨论后，在政府、议会内外引起了广泛的反响。除极少数人，像改革的倡导者、当时的财政大臣格莱斯顿（1868～1874年出任首相）“清楚地表明他赞同公开竞争”外，大多数人对改革都持反对或怀疑态度。在改革年代先后出任内阁首相的比尔派亚伯丁、自由党人帕麦斯顿和罗素，虽然由于客观压力，在他们各自任职期间，有时不得不作出某些支持改革的决定，但从根本上说，他们都是反对改革的。改革方案刚一公布，罗素就攻击说：“现在是女王任命大臣，大臣再任命他的下属，将来则考试委员会将代替女王了”。
议会里的一帮贵族议员对改革更是坚决反对。因为以公开竞争考试取士就剥夺了他们任命政府官员的特权。从而也就取消了他们在政府部门安插亲信的可能。负责王室年俸的审计长乔治·阿伯斯诺特1854年3月在议会辩论时的发言颇有代表性。他攻击诺一屈氏报告对当时文官制度弊病的批评是“对文官个人品德的攻击”，“是一种不公正的非难”，因而坚决反对任何改革。由于保守派议员们的反对，提交议会的诺一屈氏报告竟然被内阁撤了回来。
在克里米亚战争期间，英国政府机构的混乱状况暴露无遗。陆军部的官员既庸碌无能又玩忽职守，部队的伤亡很大，但前线缺乏最基本的药品和其他后勤供应，粮食不能及时运到，致使前线士兵因伤重或饥饿而大批死亡。亚伯丁内阁还不准对军事部门这种混乱状况进行调查。他的内阁因此倒台。
1855年2月帕麦斯顿就任内阁首相。他本心并不支持改革，但为了平息当时被前线败局激怒了的公众舆论，满足自由主义势力对改革的要求，同时又尽量不去触动议会里的贵族议员，于是这位“圆滑灵巧的策略专家”就于1855年5月21日不经议会讨论，而经以枢密院命令须布了文官制度改革的第一个正式法令“关于录用王国政府文官的枢密院命令”。法令决定任命三人文官委员会，负责“测验被推荐到王国政府文官低级职位上的年轻人的资格条件”，审查这些候选人的年龄、身体、品德等是否合格。对考试、审查合格者须发合格证书，分配到用人部门，经过短期的试用之后再正式任命。
显然，这次改革法令很不彻底。首先，它没有规定公开竞争考试，只要求在被推荐的候选人中进行及格考试（以后又发展到有限制的竞争考试），而且只限于充任低级职务的年轻人，考试的都是初等科目。这样的考试，与其说是为了选拔优秀，不如说“只是为了淘汰那些不胜任职务的人”。其次，它规定当某个部门的负责人“认为需要把一个在别的部门任职期间已获得专门才能的成年人任命到一个没有年龄限制的岗位上时，这个候选人就不需要从上述委员们那里得到合格证书”即可被录用。第三，考试的标准也不一致，标准由各部门负责人自行掌握决定，这就给营私舞弊开了后门。
1868年格莱斯顿内阁执政后，继续推进改革，力争实现公开竞争考试制度。为了排除阻力，格莱斯顿也仿效帕麦斯顿，采取绕开矛盾的办法，于1870年6月4日须布了关于文官制度改革的第二个枢密院命令。新院令补充规定，以后“一切文官职位的任命，都必须根据文官委员会委员们的规定，通过公开竞争考试。委员们在财政部的监督下，有权独立决定被录用文官必须具备的合格条件”。但是命令规定，外交部和内政部可以例外。另外，某些高级文官的职位仍可不经过考试而由大臣直接任命。作为院令的附件，财政部发出一个通知，决定根据诺一屈氏报告建议的精神，把考试分成两类，分别定出不同的录取标准。由于录取的标准不同，被录取的文官也就随之分成了高级、低级两大类，以后又逐渐区分为行政级、执行级、办事员级等几个等级。一般说来，行政级的高级文官或专门技术人员，主要是通过考试选拔，或从别的部门挑选来的，由于标准不同，从低级文官晋升为高级文官的情况不多见。在低级文官中，执行级文官较多地是通过晋升事务级的官员来补缺，因为后者有多年部内事务工作的经验，对部内情况熟悉，能够胜任执行级官员的任务。
除了这两次枢密院令外，在这个时期和以后，还有无数次的文官制度委员会的报告，财政部的决定或枢密院令，对投考文官的年龄、文官的考核、分级、待遇等文官制度各方面的细节有不断的改革、补充或修正，使整个文官制度日臻完善。但文官制度的最重要原则，基本上都是在这两次枢密院命令、特别是后一次命令及其附件中根据诺一屈氏报告的精神确定下来的，所以一般都把1870年6月4日枢密院命令的颁布作为英国近代文官制度最后确立的标志。
三
十九世纪中叶英国文官制度的改革尽管不彻底，也未能完全实现，但它对促进英国资本主义制度的发展和巩固、提高政府工作效能，还是起了明显的进步作用。
首先，文官制度改革是工业资产阶级在上层建筑领域反对封建残余势力和保守势力斗争的一次巨大胜利。从十九世纪初以来，和工业革命逐步接近完成相适应，国家的政治上层建筑也不断地革新、改造。资产阶级学者称这段时期是英国历史上“改革的年代”。1832年、1867年两次议会改革，极大地打击了土地贵族、金融资产阶级的政治势力，把立法大权交给了资产阶级自由党人。立法机构的改革，必然要求并推动行政部门的革新。确立考试制度，取消个人任命官吏的特权，不仅在一定程度上革除了文官录用中的腐败现象，更重要的是这样一来就剥夺了封建保守势力对政府机构的控制，使政府部门成为执行自由资产阶级意志的得心应手的工具，成为执行议会法令的有力的行政机构。这是符合当时英国资本主义发展需要的。
其次，择优录用文官，要求各级文官必须具备一定的科学、文化水平，这明显地改善了文官质量，提高了行政效能。改革的积极作用还在第一个枢密院令颁布以后就逐步显现出来了。据统计，从1855年颁布院令后的九个月里，被提名应试的文官候选人1078人，经过考试淘汰了309人。从1855到1869年的十四年中，从应试的候选人中共淘汰下来8169人，主要是因为文化程度太低或能力过差。而1870年以前的考试，还只是对被推荐提名者的及格考试或有限制的竞争考试。但即便这样，也在一定程度上起到了杜绝循私的作用。一个有趣的事实可作证：帕麦斯顿荐举一个亲信参加文官考试，结果落选。帕麦斯顿当即派人到文官委员会去索取该生考卷，以便了解是怎么落选的，结果碰壁，得到的答复是只能像别人一样到文官委员会去查看，不准将考卷携带回家。帕麦斯顿不好破坏他自己颁布的命令，只得忍辱从命，让他的亲信去寻了别的工作。1870年以后，由于公开竞争考试制度的实施，更进一步提高了文官质量。由于文官是择优录取的，他们有较好的基础知识，经过业务上的培养、训练，一般都能胜任本职工作，业务娴熟。加之不随内阁进退，所以文官一般地都长期任职，成为保持国家政局稳定和政府政策连续性的一支重要力量。十九世纪中期，英国是世界上资产阶级民主自由最多的国家，国家机器也不像欧洲大陆一些国家那样机构臃肿、官僚化，政府官员办事能力强，行政效率高。著名经济学家、哲家学、东印度公司的高级官员约翰·斯图亚特·穆勒当时就称道文官制度改革在英国历史上是“形成一个历史时代的最大的公务革新之一”。與论界称赞改革“消除了所有笨伯，总的说来给我们提供了一个很有能力、很有声誉的班子，同时，一个全新的节约和勤奋精神得到了贯彻”。英国资本主义在当时能达到世界最高水平，行政机构改革起了有力的促进作用。
第三，文官制度改革还有力地推动了其他许多部门的革新。五十年代以来，英国政府一直在配酿改革教育制度。议会的调查报告表明，在学校教育制度中，存在着和政府部门某种类似的情况。学校控制在英国国教会手里，在大学里“不是根据才能而是根据权势决定学位的分配和奖学金的发放。院士职位成了变相的养老金，这样的养老金是不问工作成绩如何而终生发给的”。中小学校数量少，初等教育不普及，国民教育程度远较德、法等国落后，有一半适龄儿童不能入学，严重影响了公务人员的质量。诺一屈氏报告提出后，热心改革的教师和教育家们首先表示支持，他们认为，公开竞争考试制度的实施，必将对教育改革起积极的推动作用。正是在他们的坚持努力下，格莱斯顿政府先后须布法令，普及初等教育，提高国民文化水平，规定通过考核授给学院院士及其他学位和奖学金，从而取消了宗教信仰的限制，为广大的学者打开了取得高级学位学衔的大门。
与此同时，军事部门也进行了改革。总司令被置于陆军大臣的指挥之下，陆军部久已存在的买卖军官委任状“这种被习惯认可的、当时并不认为是弊病的任命方法”也终于在1871年被废止。
在英国的影响下，美国也改革了文官制度。1871年3月，美国总统格兰特须布法令，任命了一个改革美国文官制度的委员会，任命多曼.B.埃顿为委员会主席。1877年海斯总统执政后，即命令埃顿亲自到英国调查文官制度改革后的状况，之后，美国基本上以英国文官制度为兰本，改革了原来的“政党分赃制”，于1883年通过了“文官制度法”，从而确立了美国的文官制度。这个制度的基本原则也一直沿用至今。
在充分肯定文官制度改革的进步意义的同时，也应看到其不彻底的一面。这是一次资产阶级自由主义的改革，必然有其阶级局限性；同时还受当时历史背景的制约。一方面，英国资本主义经济飞速发展，要求相应地在上层建筑领域清除封建保守势力的影响，另一方面，欧洲大陆上此伏彼起的革命风暴也警告英国资产阶级要考虑防止的对策。格莱斯顿倡导文官制度改革，正是考虑了这两方面的因素。这次改革的重点在高级文官。行政机构的效能如何，能否忠实地为资产阶级效劳，关键在高级文官。公开竞争考试制度的中心目的就在于要通过考试，一方面把任命政府高级文官的大权从贵族保守势力手中夺过来，另方面把出身贵族阶层、受过高等教育的人才都安插到高级文官岗位上，以堵塞通向民主之路。格莱斯顿曾表示，他认为重要的“就是要把工作区分成机械的工作和智力的工作，这种区分将向受过高等教育的阶级打开一条升迁之途，使他们能够占据一切较高的文官职位”。改革后，通过竞争考试录取为高级文官的人，绝大部分来自牛津、剑桥大学，他们多是贵族、绅士和富商巨贾的子弟。据后来的统计， 1925至1929年，行政级高级文官共录用87人，其中有72人是牛津和剑桥大学的毕业生。
英国政府的文官，尤其是高级文官，和政务官一样，是资产阶级国家机器的重要组成部分。因此，资产阶级学者和政治家们利用法律规定文官不得为议员，不能参加党派政治活动，宣称文官“脱离政治”、“超阶级”、“超党派”，是毫无科学根据的。一个部门的政务次官和常务次官是大臣的左右手。大臣不在时，常务次官就是部内的实际最高领导人。当大臣要向议会提出一个议案或制定一项政策时，常务次官就是大臣的重要助手和智囊。他要为大臣准备材料，拟定议案草稿，准备提出各种建议等。当大臣要答复议院的质询时，常务次官不仅要为大臣准备答案，甚至还要拟出书面发言稿，为大臣献计献策。这说明，高级文官不仅不脱离政治，而且是资产阶级国家机器中的一支重要力量。
同时，高级文官职务还是一部分官员侧身政界的阶梯。这种职务不仅使他们获得大量的行政工作的知识、专长和经验，而且使他们得以利用职务的便利条件，研究各政党情况、力量配置，熟悉政党斗争内幕，结识政治上层人物，争取社会集团和政党的支持，为投身政界创造条件。例如，第二次世界大战期间，前工党首相威尔逊曾在战时内阁中担任燃料动力部经济统计司司长。文官职务使他获益匪浅。“他获得了大量的行政知识和专长，使他能在适当的时机到来时加以利用。他毫不掩饰他在政治上同情的是什么。”前保守党首相希思战后考取了文官，他认为“这是一个能为职业政治家作充分准备的职业”，能““从内部获得对文官机构如何工作的经验'"，在公余时间，希思利用职务的有利条件，研究各政党的兴衰进退、两党斗争内幕，加强他自己的政治联系。当他还在文官职位上时，他就请求保守党组织的副主席把他的名字列入保守党中央办公室所支持的未来候选人名单中了。
英国文官制度从确立至今已有一百多年的历史了。一百多年来，尽管文官制度的性质和作用发生了很大变化，但文官制度改革的历史进步作用是明显的，肯定的，它对英国资本主义经济的发展，起了积极的促进作用。
—End—
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