众所周知，当年乃至更长周期内的经济、政治发展的最佳风向标，莫过于全国“两会”。2022年全国“两会”闭幕不久，包括《政府工作报告》和各委员、代表的议案提案中透露出了城市发展和城镇化的什么方向？
发展数字经济和新基建、严控撤县建市设区、支持产业梯度转移和区域合作、提升新型城镇化，有序推进城市更新……这些“两会”议题又会怎样影响你的生活？
搜狐城市智库沙龙邀请清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、教授尹稚，中国人民大学公共管理学院学术委员会主任、教授叶裕民，北京大学政府管理学院副院长、教授陆军一起聊聊“两会议题中的城市新机遇”。
除了以上相关议题，我们还邀请三位专家基于自己的研究为中国的城镇化发展提出建议。现摘录现场观点精要，以飨读者。另外，本文篇幅较长，各位读者可先收藏，待后细品。
第一部分：城市更新和新型城镇化
“提升新型城镇化质量。有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施，推进无障碍环境建设和公共设施适老化改造。健全常住地提供基本公共服务制度。加强县城基础设施建设。” ——2022年《政府工作报告》
“城市更新提升了城市品质、住房保障和公共服务”
搜狐城市：城市更新对新市民（未取得当地户籍的当地常住人口）有哪些利好？
叶裕民：在未来中国新型城镇化的过程中，从空间来看，它将以城市更新为主替代原来的外延扩张，所以城市更新将是新型城镇化的关键内容和核心路径。《政府工作报告》也提到有序推进城市更新，健全常住地提供基本公共服务制度。要推进以人为核心的新型城镇化，不断提高全体人民的生活质量。
其实我们国家“十四五”规划里面也提出来要转变城市发展方式，实施城市更新行动来优化城市空间结构和城市空间品质。所以最近几年，特别是2015年以来，我们的城市更新推进得非常快，城市更新也成为全国近乎所有城市发展的一个非常有效的动力。
我们的城市更新至少在下面三个方面是有利于提高新市民的生活品质。
第一个就是城市更新总体上提高了城市的空间品质。城市的宏观开放性空间品质不具有排他性，是新老市民共享的，所有居民只要在这就可以享受。包括城市大量的基础设施建设，5G、公共交通、绿地、花园、公共空间等等所有这些建设新老市民共享。
第二，全国的城市更新都非常重视保障房体系的建设，特别是针对新市民。政府提出要有序扩大租赁住房的供给，租购并举，租、购房屋的人可以同等享受公共服务的权利。比如以前租房子孩子不能上学，现在租房子也可以了，我想这些都是针对新市民提出的。
“十四五”规划还专门提出要以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决新市民的住房难题。我觉得各个城市都在非常努力地去做。而且大量的城市，包括中央也鼓励，创新公租房供给规模、形式。
对于城市长租房来说，目前是公租房和集租房双轮驱动，为流动人口住房解困的两个路径。
比如北京《城市总体规划》里边就提出要完善租购并举的住房体系，实现住有所居。未来五年提供150万套住房，其中有提出几个“7:3”，即产权住房与租赁住房7:3，实际上租赁住房就以新市民为主；还有商品房和保障房是7:3；共有产权住房当中有大面积住房和中小面积住房7:3，中小面积住房其实也是以新市民为主。
所以很多城市在制度上也专门做了一些设计，在努力探索。特别是集租房，每个城市也都做了规划。比如北京市截止到2021年1月已经开工了44个项目，可以提供房源57000套。
第三，城市更新都广泛重视公共服务的均等化，比之前建了更多的中小学，对流动人口子女上学更加开放，以及其它的基本公共服务也是如此。
我想至少在上述三个方面，城市更新是可以让新市民受益的。但即使如此，我仍然觉得我们的城市更新为新市民提供的城市权利和国家要求的新市民公共服务全覆盖，和各大城市自己提出来的全体居民住有所居、学有所教的目标还有很大的差距。
“新市民的住房解困、基础教育和目标相差甚远”
搜狐城市：差距的具体表现是什么？
叶裕民：首先，目前的双轮驱动，就是公租房和集租房目前来看还是杯水车薪，不能真正为新市民的住房解困。当前我们的公租房大概解决了新市民3%左右的住房问题，集租房其实落地很少，落地非常少。
因为城市有好的区位、有发展水平的那些村庄，并不想发展集租房，他要发展产业。所以集租房很多是政府摊派下去的，当地建设积极性不高。另外，集租房如果完全市场经营的话它价格就高。像北京的一些集租房价格很高，只有人们称为新贵的人，就是年轻的单身贵族才住得起，月收入3万以上的才住得起。
如果政府给补贴，我们可以算算账。我们国家积累了40年的新市民，大概3.7个亿，每个城市数百万人。对于特大城市来讲，比如北京900万左右新市民，大概20%可以自己买房；然后企业和单位提供了集体宿舍的，可以解决20%；剩余60%左右都没有实现住有所居。如果政府要为这么多人都提供补贴，对于政府也是一个极大的压力，或者说是很难完成的任务。
所以到目前为止住房解困还没有达到要求，还离得比较远。
子女就学、基本公共服务方面，流动人口最看重的就是子女就学了。目前离《基础教育法》说的“两两为主”，即以流入地为主，以公办教育为主的目标差得就更远了。
2020年全国流动儿童子女有2719万，其中进入城市上公办的只有41.7%。还有1289万接近1300万的孩子在老家做留守儿童，和父母疏离。他们没有安全感，他们的健康成长、身心健康其实是受到严重的挑战的。
还有接近300万的人跟着父母在城市，但是由于我们的基础教育的排外性，义务教育的排外性，要太多条件才能上校，那他们只能上私立学校。根据一位北大教授的调查，他在北京调查了一千多个上私立学校的孩子，他们后来上大学的比例才6%，这些人其实是被耽误的一批。
对于国家来说，这1500多万的下一代不能在城市享受到基本的义务教育，这是我们城市做得远远不够的地方。
现在中央对此高度重视，一直推进各个地方要努力推进，但是地方执行得非常不好。
“我们的城市对弱势群体关注远远不够”
搜狐城市：除此之外，还有哪些问题？
尹稚：中国有两个问题到目前为止并没有完全破解。一个就是我们这两年老讲新基建，其实我们的旧基建的补短板问题仍然是非常严峻的。
中国城市有一个特点，表面上高楼大厦已经跟纽约、巴黎、伦敦没有太大区别了，但是其实你从它的工程性基础设施和公共服务所依赖的公共设施的标准来看，中国仍然有非常大的差距。
工程性基础设施，就是市政工程这一块，长期以来都是低标准和低投入，导致我们的城市总体上韧性较差，抗冲击的能力是比较差的，所以这方面也有大量的短板要补。
还有一点，我们的城市总体上来讲，对城市里的弱势群体的关注是不够的。
这些年大家都在关注农村的极端贫困问题的脱贫，其实任何一个中国城市里边的城市平民阶层的现象和数量也是不小的。这些平民阶层是城市化过程中必须要有的一部分人，他们从事的工作对于城市的正常运转来讲是不可或缺的。
由于经济体制的原因，他们收入可能不是很高，方方面面条件也不会很好。如何让他们为城市贡献的同时活得有尊严、有价值，其实这也应该是在城市更新当中要解决的。
“要改变目前排斥性城中村更新”
搜狐城市：这些问题应该如何解决呢？
叶裕民：我觉得地方政府现在也意识到了人的重要性，也意识到我要做好教育。但是教育其实在某种程度上它是依赖于住房的，依托于社区的基础设施。
但是我刚才说了，中国剩余的60%左右的流动人口，不同城市比例不同，基本在40%~80%之间的流动人口，他住在哪里呢？住在城中村。但城中村高密度，而且缺乏公共空间，基础教育就非常短缺。
这些人群的市民化推进程度如何就决定了未来我们整个城市更新或者整个城市现代化当中新市民有没有和全国一起实现代化，一起参与到现代化的发展中来，成为工业4.0、先进制造、现代服务的创业就业的主体，那样中国才真正走向发达水平了。
现在的城市在这方面确实很难，就是怎么给新市民提供可支付的健康住房。因为住房如果过度拥挤、过度破旧、过度没有基础设施的话，他就会产生自卑心理，就没有一个积极的心态，而且他也不会被别人平等对待的。然后加上我们一系列培训制度都没有跟上，所以他就不能形成一个积极向上的集体人格。
我们所有新市民都需要培养这种集体人格，从哪里做起？就从为他们提供可支付健康住房做起。
在中国特定的城市化历史时间，40%~70%的流动人口居住在城中村，是城中村的村民给他们提供了廉价住房。而这些城中村由于流动人口的大量聚集，基础设施严重不足，产业也非常落后，城中村连片地区构成了发达城市的一个欠发达区域。
所有的发达城市都有这么一片，在广州大概七百多平方公里，在北京可能还更多，它们和市区发达、繁荣的现代化市区面积不相上下。中心城区的高度发达和周边的城中村欠发达并举，这就是二元的。我称之为新二元结构，是和刘易斯原来的发达城市和落后乡村的传统二元结构相对应的。
国家解决这个问题的举措就是城市更新。城市更新，包括“十四五”规划里面叫“三区一村”，就历史街区、老旧小区、产业开发区和城中村。但是在现很多城市更新当中，除了珠三角之外的地方，更多关注前“三区”，而对于“一村”关注的不够。
现实当中每个城市每年都在进行城中村更新，但是这些城中村更新都有一个共性的特点或者说问题，我称之为“排斥性更新”。
基本上每一个城中村更新要做的第一件事情，就是给当地村民建回迁房，第二件事情建三座楼拿来融资地块，把钱挣回来，然后把公共基础设施建起来，把账打平就行了。
城中村里的流动人口去哪里了呢？暂时没有人关心。实际上这些人就往外走了，走到外面还没有更新的村落，那些村落原来没这么多流动人口。现在流动人口一进去又成了新的城中村，于是又开始了新一轮城市更新。
这种排斥型的城中村更新，使得每更新一个村的同时就产生了一个新的城中村。这就导致这种城中村更新是不能终止的，永远都在路上。
“缩小出租房面积，提高成套率”
搜狐城市：改变排斥性城中村更新具体应该如何做呢？
叶裕民：事实上流动人口的可支付住房问题，不只是基于治理的伦理要给他们住房，其实也是我们城市整体现代化的需要。给流动人口提供可支付健康住房，国家比城市需要，城市比个人需要，因为这样才可以更好地发挥他们的积极性。必须要把一代人培养起来，国家才能现代化。
在这个状态下，怎么用原来那把“钥匙”通过改造来开新的这把“锁”呢？实际上这把“锁”就是流动人口的住房，原来的“钥匙”就是本地居民给他们提供租赁住房，新的方式还是这把“钥匙”，通过城市更新鼓励原来的村民为流动人口提供可支付的健康住房。
区别在于，原来当地村民在城中村更新以后，得到的反馈住房用于出租的面积比较大，比如广州城中村村民得到280平米，他自己住100平米，然后剩余的180平出租建一个180或者两个90的出租屋，这么大面积的出租屋，流动人口其实住不起，住不起他们就开始往外搬迁，这就是问题的关键所在。
我们能不能把城中村更新之后，当地居民自住富余的这180平的面积，规划建设为和新市民需求相匹配的小面积的可支付住房，让新市民租得起呢？
那新市民租得起多大的房子呢？我们在广州和北京调研，以及对全国的新市民的收入做了一个大致的分析，研究得出，他们可以租得起25~60平米。如果把城中村更新反馈给当地村民的这些住房建设成为25平米或者30~60平米住房的话，每一户180平米，如果建60平米就可以提供三套，如果建30可以提供六套，这样每户本地居民可以提供3~6个流动人口家庭可支付健康住房。这个问题就解决在城中村更新过程当中。
这样我们未来的城中村更新过程就是可以把它做成为新市民供给大规模可支付住房的过程。我们城中村更新就会走向终结，城市整体走向现代化。
“除了关注面积，还应关注区位”
尹稚：叶老师讲了住房大小问题，其实还有位置问题。很多城市盖完保障房以后，来申请的人很多，但是看了位置以后就放弃了，为什么？因为他承担不起从他的服务地点到他的居住地点那么长距离的交通成本。
之所以出现一些盖了房子以后没有形成有效的应对需求，其实绝大部分是由于区位原因造成的。越是社会底层的人越会在乎他的住房子的钱跟他花每天要花的交通成本之间的关系，收入越低，他能够承担的交通费用就越低。
所以保障性住房不能都在地价便宜的区域建，不能都在远郊区建。前几年实行过一个政策，就是商品楼盘要配建一定量的小户型，其实那个政策比现在这种集中大规模建设要好得多，也是在几乎所有发达国家都比较行之有效的政策。
还有一点就是我非常反对这种集中大规模针对特定人群建设保障房，这类人群的可支付住宅的非集中化和非标签化应该是一个很重要的政策标准。
你去看发达国家像伦敦、巴黎很多这种城市，它在城市里边盖的新区，你很难分辨它哪部分是豪宅，哪部分是保障性住房，它都是盖在一个楼盘里，在一栋楼里。我们这种专业人员就看窗间距，窗间距大的户型大，窗间距小你能看出来它是小户型，除此之外它们的涂装材料设备完全是同标准的。这样做的好处就是它不会造成人生而不平等。
如果你生在一个被贴了这种棚户区、改建区的标签里面的社区，那他天生就会形成歧视。
所以通过我们这些年对这些保障性小区的调研来讲，第一要解决生而不平等的歧视问题，就是要尽可能地少建这种被贴标签的、大规模的经适房、保障房这种区域。
第二个就是要充分考虑这些人的就业。北京的胡同里既有达官贵人、富甲商贾，也有靠出卖简单劳动力为生的底层劳动者，比如说拉洋车的，帮别人洗洗涮涮养家糊口的，它是一个步行尺度的生态圈。你说拉洋车的买不起房子把他轰到远郊区去，他给谁去打工去？
举个例子，如果一个人做家庭服务员，你把他集中到一个平民化社区去，他和周围人彼此都在同一水平上，他给谁服务去？他倒多少次公交、地铁到他的客源市场来做服务，原来一个月挣三千块钱够全家过日子，现在交通费就得占掉一两千了。这样要不然加大自己的劳动强度，要不然就得涨工资。
这就是为什么北京的保姆、家庭服务员，也就是月嫂工资暴涨，这个你要理解，这没办法，因为他在这个贴近服务市场的范围内，已经没有他合理合法的居住生存空间了，这其实是很糟糕的。
所以如果想让我们的这种政策性住房，或者是广义一点的这种可支付性住房实现有效供给，应当好好研究。研究中国真正的劳动者里的中低收入阶层，他对职住关系是怎么想的。富人不用你操心，高级白领和金领不会在乎职住关系，哪儿税收低他去哪儿。他不在乎交通成本，打飞机都可以，只要自己的挣钱环节能实现最低税收就可以。
我们真正要关注职住平衡的恰恰是这些符合政策规定，应该享受政策性住房政策的这部分人。而现在的整体政策设计当中，我们关注了大小的问题，关注了基本成套率的问题，甚至也一定程度上关注到了公共服务的配套方便问题。但是就是没有想明白一件事儿，你给他解决了住他到哪儿去工作，他的职住之间是一个什么关系。
城市更新恰恰很多是在老城的核心地带做更新，除了经济效益，能不能多考虑一些促进社会公平，使得这些在就业过程当中对交通成本高敏感人群能就近居住在他服务的区域。
“城市更新还应该简化、统一标准”
搜狐城市：陆老师还有什么补充？
陆军：我就补充一点，在城市更新过程中，我觉得要坚持两个统一。
中央政府拿出一个统一的基本原则，在某些具体的操作上可能有点差别，但是原则规范要统一。不统一的话各地方就基于自己的情况因地制宜地创新了，这容易导致结果不统一，麻烦很多，不兼容。
第二个就是刚刚叶老师讲得很详细，我们有公有住宅、集租房等各种各样的保障性住房。现在其实就是政策制定过细了，用一个房型代表着一类人，然后解决一个具体问题，其实我我觉得应该统一起来。
我们政策太多元、工具太多样，排异性就慢慢就会出现了。你会发现政策条件发布之后还得按条件去深入，这就导致未来的调整难以统筹，难以形成一体化的规划。
第二部分：严控撤县建市设区
“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。推进成渝地区双城经济圈建设。严控撤县建市设区。在城乡规划建设中做好历史文化保护传承，节约集约用地。要深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民生活质量。” ——2022年《政府工作报告》
“城市规模的扩张推高了撤县建市设区热”
搜狐城市：请叶老师先科普一下撤县建市设区的由来。
叶裕民：撤县建市设区是我国改革开放以来城市化的一个重要路径，我们大量的小城市是撤县设市而来的。
1998年以后停止了撤县设市，因为1998年以后整个设市的步伐基本都停止了。但是撤县设区并没有停止，大量的县甚至是县级市都成了各自所属城市的区。撤县设区的动力非常大，这是大陆外延式的城市化道路的典型表现。因为快，这个县成了我的区，我就可以统计他为城镇人口，城市人口规模就增加了。
另外中国的城市规划当中，土地是城市发展最稀缺的资源。传统时代土地资源就是根据人口规模来分配的，所以人口一多，土地资源就多，土地资源多了，当地就大面积地搞开发区，很多地方并没有有效地把这些土地资源合理配置。
理论上土地应该部分发展经济，部分关注民生，但是民生的发展空间都被挤压了，几亿人现在没有住房，小学也被挤压了，同时大量开发区又非常低效。
这样的情况下国家就开始限制撤县设区，其实十几年前就开始慢慢限制，决心不能走外延式的扩大再生产的道路了。最近又开始兴起了撤县设市设区热，这一次是撤县设市引起的。
刚才说了，1998以后基本不再设市了，城市个数没有增加。但是大量的建制镇，特别是那些县城人口规模都很大。大的有一百多万的，几十万的，五万人口以上的县接近1000个，他们都是实体城市，客观上已经成为具有城市经济社会内涵的空间载体，但它们不是城市。
这样的情况下，做规划的时候，如果做一个严格合法的规划，你就只能按建制镇的标准规划它，比如道路宽8m，这并不能满足需求。所以国家最近几年对此开始放松，但是又没有设市的标准出台。
原来设市标准有问题，一个问题是标准太多，十多个标准，全世界的设市最多就两个标准，一个是人口规模，一个人口密度，这就够了。就是城市达到一定规模，具有一定人口密度的地方，它就是城市，城市本质特征就是聚集。
城市这个词儿是相对于乡村而存在的，乡村就是分散的，城市就是聚集的，所以聚集到一定程度它一定是非农产业的，你不用去考察它的非农产业比例，做农业不可能5万人聚在一起的。
所以我国设市制度的改革，跟不上城市化发展的需要，使得大量具备城市条件的县城和重点镇规模非常大，但是基础设施又很差。它们有城市规划的需要，但不能按照城市的标准去配备各种公共基础设施，所以投资环境很差，居民生活品质也不好，营商环境也不好，企业不去投资。
这种情况下，就要开始改革设市制度，第一就是减少设市的指标，我觉得一个规模、一个密度就够了。人口密度达到每平方公里1500以上的，人口聚集到5万，它就是城市。一个实体空间涨到5万人，它就天然需要城市规划的权力去为企业和居民提供更好的服务，让城市更健康地成长。就好比人长到18岁就应该有公民权一样。
第二个问题就是设市的规模太大，起点太高。中国是平均10万人的门槛，除中国以外，世界上设市标准最高的是日本，是5万。
第三，原来的设市标准不公平，发达地区人口密度高的地区设市标准高，落后地区、人口密度低的地区设市标准低，看起来人口密度低的欠发达地区多设几个市，似乎你就发达起来了，其实不是。
城市化的过程，就是大量的人口由落后走向发达，由农村走向城市，由山区走向平原的聚集过程。所以不管哪里，设市标准是一样的，只要人口5万你就设市，就配给它相应的公共基础设施。这样营商环境就就会得到改善，企业就落下来，就业就会扩大，居民生活质量就提高，城市化就走起来。
其实发改委、民政部、国家统计局等好几个部门已经在讨论了，但最后就是没有下定决心，到底给什么标准可以设市。虽然制度没有出来，但是地方发展止不住，所以国家稍微放了点口子，于是有的地方就再次出现设市了。
越来越多的地方有这种需求，趁着新一轮撤县设市的浪潮，撤县设区也偷偷地又走起来了。特别是撤县设区又走回了原来的老路，大量的扩大面积，大量的外延发展，而不去关注城市的集约发展，城市品质提高。
“未来中国需要至少3000个城市”
搜狐城市：如今《政府工作报告》里对此踩刹车您怎么看？
叶裕民：中央在新一轮发展中坚定地要走高品质发展的道路，不再允许地方通过面积的扩张去推进城市化进程，所以我觉得叫停盲目地撤县设区和撤县设市是对的。
但是另一个方面这不意味着我们就不应该发展新的城市。
我觉得我们城市不够，我刚才说了日本1.3亿人722个城市，中国14亿人才六百多个城市，城市不如人家多。中国已经有近千个县和镇达到城市标准，所以我们真实的城市并不止六百多个，那不是我们真实的国国情，我们真实的国情有近两千个城市，未来城市化我觉得中国需要至少3000个城市。
所以我们未来需要加快改革设市制度，而且我建议未来不要撤县设市，要切块设市，就是县城所在地或者是那个镇所在地切块设市，它就是城市。
县制是中国最成熟的区域性管理制度，它是国家稳定的基础。前段时间有人就很焦虑说中国进入了无县时代，那确实不可以。我觉得未来所有的这些县城可以切块设副县级市，它具有城市权力，但是在行政级别上它归县管。
比如说城市基础设施，就按照《城乡规划法》设立它的城市基础设施，去配备马路，该多宽多宽，三甲医院该有就有，我觉得这样就可以为中国的新型城镇化提供充分的载体，才可以让中国的城市化在一个庞大的载体上去达到新型城市化的彼岸。
“我不认为严控会是一个长期政策”
尹稚：我补充几点。严控撤县建市设区，我认为是对这两年很多地方带有一点盲目性行为的矫枉过正式的提法，从中国的长期城市化趋势来讲，我不认为这会变成一个长期政策。
其实在中国的体制下，县跟市无论从建设标准、管理架构、公务员配备都是高度差异化的。原来我们这套县的体制是应对以农业社会、农业生产为主体的人员和生产生活方式的。当它已经高度的就业非农化，生活方式高度城市化以后，确实面临职能的转化。
这两年撤县设区的冲动来自于，很多地方中央主城的后备资源已经短缺或者没有了，想要扩大地盘到下属的二级市、三级市里边寻找更多的外延式发展空间。这个跟中国目前生态文明的大背景下绿色化发展道路、提升发展效率、减少资源消耗的整体发展道路是背道而驰的。所以“严控撤县建市设区”的提法应当是对这两年一些不良冲动的矫枉过正式的抑制。
但是中国进入到一个城市社会为主体，将来城乡融合为主体的背景下，确实已经到了该深入探讨撤县建市、撤县设区的这套标准究竟应该怎么走的时候了。
可能很多人不知道中国有这种功能性的城市政府的时间很短，民国时候才开始出现。我们几千年的郡县制都是地域型管制政府，没有这种只管特定的功能、特定的城区、特定的点的政府，民国时有《特别城市法》的时候这些东西才开始尝试。
这些年中国的改革一直在纠结，城市政府到底是一个域的政府，比如市代县，那就是市政府本身不仅管市辖区，我还要把周围的市域都要管上。城市政府到底是个地域性政府还是个公共性政府，这其实是中国行政体制一直是很纠结的一个事情，学术界也有很多两派的争论。
我想，随着中国60%以上的人口已经从理论上实现了城镇化，中国已经进入一个城市时代。它一定会通过几年的努力在这方面要做出更中长期的安排，不能再重复这种所谓一放就乱，一管就死的循环。
我觉得这个提法大概在我们的一些真正发达地区可能会有问题，可能会抑制它的发展的势头。但是对于欠发达地区未必是坏事，可以按住一些不切实际的发展冲动，真正使得它的中心城市能够走上一条瘦身强体的道路，然后用区域合作的方式来强化中心城市，而不是简单地不断通过行政区划合并的方式来强化它的规模。
我们已经走入一个重发展的时代，而不是以规模扩张为主的重增长的时代，那个时代过去了。所以《政府工作报告》里这个提法的前面还有“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这个协调发展的意思是你可以不去折腾它的行政区划和所谓规定调整，要探索如何用更市场化的手段建立起彼此之间的协同发展关系。
第三部分：数字经济和新基建对城市发展的影响
“促进数字经济发展。加强数字中国建设整体布局。建设数字信息基础设施，逐步构建全国一体化大数据中心体系，推进5G规模化应用，促进产业数字化转型，发展智慧城市、数字乡村。” ——2022年《政府工作报告》
“数字经济和新基建是城市‘内涵式发展’的需要”
搜狐城市：过去几十年，中国城市的增长很大程度上是由大量的固定资产投资拉动，如今固投下降，城市增长面临压力，数字经济和新基建会成为城市增长的第二曲线吗？
陆军：这里有两个关键词，第一点叫数字经济，第二个是新基建，其实就是新型基础设施建设。
中国之前经济增长三驾马车里，大量的固定资产投资的确是很强的贡献。现在由于众所周知的原因，一是投资效益降低，难以持续。第二中央一直主动求变，由以前的高投资转向了内涵式、挖潜式，还有新技术发展，这个战略思路是非常正确的。
从经济学上讲，数字经济有很强的知识创新属性，知识应用上有很强的共享和外溢性。经济学有个概念叫边际报酬递增，以前的投资其实都是边际报酬递减的，这种模式难以为继了。现在追求报酬递增，由于数字经济的特殊技术加持和赋能，改变了原有制造业的体系和工具路径，增加了它的效率和效能。
这是第一点，就是它打造了一种新的模式，用一种新的增长方式替代原来的模式。
第二，数字经济有很强的虚拟性。在原来技术的改造的基础上，可以降低生产成本和交易成本。以往市场信息、交易维护、生产企业的网络性都是靠传统的模式来维持，成本很高。现在可以做到即时生产、迅时生产、敏捷的生产方式，包括信息的及时获得。
而且还有一点，在数字经济下，数字成为一种驱动力，它已经改变了原来的生产模式。综合起来，它能够极大提高制造生产效率。
第三点，数字经济还有一个好处，它的便捷性就让它有一个重大的网络优势，这是不同于以往的线性或者链条式的。网络化保证了流量经济，包括要素流、资金流、信息流极大地汇聚在一起，发挥它的新动能的作用。
搜狐城市：那新基建呢？
陆军：新基建对城市经济的发展有以下作用，第一个就是直接拉动投资。
我查了一下数据，2020年上海市推动新基建的行动方案明确提出，未来三年作为第一批的重大项目和工程投资，投资额度为2700亿，规模不小。
第二就是它的网络化。我看了一下中国的三大电信运营商的计划，计划在2020年开始，一年要建60万个5G基站，在5G基站的推动下，我们的互联网、物联网、工业互联网基本都可以发展起来。基本可以达成工业赋能经济的现实目标了。
第三，新一代信息技术和制造业的融合，智能化企业的数字化，经济的数字化都可以推动起来。
综合以上论点，无论是数字经济还是是新基建，对我们的城市经济发展的极大的作用。
“新基建投完了城市发展还靠什么呢？”
叶裕民：数字经济确实是下一个阶段中国高质量发展的一个核心领域，也是核心推动力。
数字经济在国民经济发展当中主要表现为四个方面，一个是生产性的数字化经济，一个是生活性的数字化经济，还有就是政府治理性的数字化经济。再一个就是区域性治理的数字化经济，包括乡村振兴。
我觉得中国当前是生活领域的数字化走的最快，然后政府治理，包括智慧城市走得也挺快，走得最不够的就是制造业的数字化。
数字化对国民经济的促进力量，核心表现为制造业内部，也就是实体经济的数字化。只有真正大量的制造业企业的生产方式数字化了，才可以真正提高国家的产业效率，提高居民的收入水平，推动国民经济的可持续发展。
现在由数字经济和新基建替代原来的投资拉动不足成为一个新的经济动能，实际上数字经济是核心，新基建是服务于数字经济的。
新基建作为固定资产投资具有极大的规模，它确实可以延续前一段由于传统固定资产投资不足而引起的增长下降的状态，在短期内可以起到一个缓和作用。但是长期来看新基建投完了还靠什么呢？还是靠数字化经济，靠制造业，他们相互之间的关系是不一样的。
第二，现在要发展数字经济，刚才说了最核心的难点是制造业，是实体。实际上我们由数字经济替代固定资产投资拉动经济增长的过程，就是十九大所说的中国的经济增长由投资拉动到创新拉动的过程，由虚拟经济和一般的外延性发展走向内涵性发展的过程。
创新拉动一定要和实体经济相结合，特别是和制造业相结合。当一个城市或者一个国家制造业发展不充分的时候，服务业是发展不起来的。
服务业发展包括两块，一个叫生产性服务业，服务于生产，另外一个生活性服务业，而生活性服务业的规模取决于制造业和生产性服务业的效率，取决于它给大量的就业者的工资回报。如果这些人工资回报高，大家都有钱了，生活性服务业就发展起来。
一个国家就业的主体实际上是制造业和生产性服务业，而生产性服务业是服务于生产的，是服务于制造业的，所以又核心取决于制造业。
所以一个国家在工业化阶段，包括中国当前处于工业化中期，制造业是发展的永动机。我们现在的数字化经济核心就是要推动中国当前的制造由2.0、2.5方式走到3.0，再走到4.0。2.0方式是机械化，3.0方式是信息化。
“大城市在起步阶段优势更明显”
搜狐城市：数字经济和新基建对大中小城市的作用有何不同？
陆军：中国城市比较多，地方的差异比较大，发改委有一套评价的结构，就是按照常住人口分特大、超大，然后大型、Ⅰ型、Ⅱ型。在中国的不同城市里，假设就是大中小三类城市，按照一种技术范式来讲，其实在大中小三种范式里面都会有作用，但对不同规模的城市是有不同影响的。
举个例子，不同的、新型的基础设施其实从经济的属性来讲还是基础设施。这样的话大型城市里的规模经济和集聚经济的还是发挥作用的，因此对大城市的作用在起步阶段是更明显的。然后大城市再带动中小型城市的发展，实行一体化，这可能是一个路径。
第二，新型基础设施在未来的使用过程中，它会产生新的服务模式、新的生产方式，未来要形成新的服务商、生产商的联盟。这个联盟在它的组织结构、社会组织和衔接上，大城市也更具优势。
再举个例子，数字经济里面一个非常深度、高端的阶段，比如数字金融、绿色金融，包括这几年对中国发挥重要作用的普惠式金融已经在中国方兴未艾。相比之下，大城市在风险防范、金融机构的集聚、风险控制，包括金融机构新的业务布局方面有很大优势。
所以我觉得在一些具体的业务领域，大城市的优势应该比中小城市在起步阶段更明显。
当然小城市可能是用另的方式，就是它灵活性，相互之间的配合，然后大中小城市的功能结构协调发展，用这种策略在起步阶段达到合作。
“中小城市也能找到自己的定位”
尹稚：其实“数字+”不仅仅是针对经济或者产业，从目前发展的态势看，城市既是一个“数字+”的平台，同时也是一个更为综合的主战场。
除了提升产业的效能，转变产业的管理方式之外。其实这两年在智慧城市、乡村振兴等方面都能看到“数字+”的作用。包括融入更为精准化的社会治理，融入更为精准化的环境和资源的管控，都能看到数据链在里面发挥的巨大作用。
同时从大中小城市的分工来讲，其实也是一个比较有利的态势。并不是所有的经济一定都是知识高密集型经济，从任何一个产业的状态来讲，有知识高度密集型的，也有中等密集型的，甚至有低知识类型的企业。
这些企业随着合作能力的增强，随着新基建投入的数字型基础设施的强化，它一定会在大中小城市找到更适合它的生产效率和利益需求的具体区位。能够实现更好的大中小城市的产业均衡地分布和区域的协同性发展。
第四部分：产业梯度转移和区域合作
“推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，推动中部地区高质量发展，鼓励东部地区加快推进现代化，支持产业梯度转移和区域合作。经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用。” ——2022年《政府工作报告》
“地区差异太大产业转移会很困难”
搜狐城市：《政府工作报告》中提到，促进产业梯度转移和区域协调发展。从东中西部的尺度上，西部能承接住来自东部的转移吗？
尹稚：产业转移能不能被一个地区接得住，我觉得有三个基本判断。
第一，承载地的劳动力的水平和价格有没有优势。第二，生产地跟消费地之间的互联互通的条件。也要看生产地跟消费者之间的市场一体化程度，市场统一化的程度。第三个挺重要，就是有没有一个成熟的产业生态环境，或者叫成熟的营商环境，大概就是这三条。
当然有些特定产业所依赖的人群还有一些更为特殊的要求。比如说他对公共服务水平的要求并不限于基本公共服务。
比如前几年在东莞，我们能看到一个海外企业进入东莞，除了当地提供的公立、私立学校体系之外，他还要求一公里以内必须有美式的或者欧式的国际学校，自己子女能够按照本国的基础教育要求来完成他的学业，他们才愿意来这儿设厂，设立亚洲的或者是中国的研发中心。
当然特殊情况还是在其次的，主要就是我谈到的这三点。
举个例子，老说北京周围地区“灯下黑”，其实可以看到，每年原创在北京，向外转移的技术成果也好；资本源在北京，向外形成的高强度的围绕着先进制造业，围绕着高新技术产业的投资也好，数量是非常大的，北京真的无愧于首都的身份。
但是你会看到这些都转移到哪里了？还是主要去了沿海地区，包括这几年内陆崛起的一些新的省会级城市，比如成渝地区，长江中游城市群的核心武汉、长沙、南昌，西北地区的西安等等。
回过头来检讨一下，就是为什么他往东北转移的没那么多，为什么就近地区扩散没那么多。其实都是我刚刚说的这几方面出了问题。
陆军：总体上我们这些年取得了巨大的成绩，但是有几个问题一直没突破。一是地区差异太大了，经济发展的落差太大就会导致合作很难。比如京津冀协调发展过程中有成绩，但是你会发现尤其在产业上，北京转移出去的产业在河北落不下来。
第二，传统的依赖行政区划发展的模式一直还没有改变。比如财政、税收、就业，本地化的一些关键KPI考察的时候，这个东西没商量，这个时候竞争大于合作。如果这些问题都解决了，没有体制机制的障碍问题，那就简单了。
尹稚：目前在生产力要素的配置当中，政府仍然在唱主角。虽然我们已经称之为市场主导，但现实情况中，各级政府仍然有非常大的影响力和主动性。什么时候政府的手稍微往回收一点，可能这个情况就会好一些。
“沿海城市先进制造业还不够先进”
叶裕民：中国作为一个大国，梯度是存在的。而且中国作为一个大国，依照梯度来完成工业化中前期、中期和后期是一个大国可以持续实现增长的基本动力。
如果说目前产业转移方面还有不足，我觉得第一个难点其实是沿海地区自身的先进制造业不够。它的先进制造只有再往上走，实现4.0、3.0的生产方式，大量的装备制造发展起来，本区域内的相对落后的一些产业才可能转移出去。
事实上，沿海地区自身产业结构升级也很难，这种情况下它就不愿意把现有的生产方式、这些产业、这些企业投往中西部地区。
刚才尹老师说的有一点我非常赞同，就是我们国家基础研究对于中国制造需要用到的的基础研究来说相差蛮大的。我们很大程度上没有把这些基础研究转化到现实的生产力，我觉得技术市场要充分发育，然后充分培育可以从事先进制造的大量的产业工人。
这种产业工人要完全通过操纵现代的工业信息化设备来推进先进制造的发展，这就要求这样的产业工人不仅要懂这条生产线、这个产品，他还得懂信息技术、懂管理，是个全面的人。
现在最核心的问题是从事先进产业的人没有培养起来，导致沿海产业结构升级难，中西部地区产业结构承接也难。这是一个共性的难题，一个全国性的难题。
第二我觉得产业转移另外一个问题就是城市空间不够，对于沿海来说是城市空间品质不够好。
为什么那些500强企业不到你这儿来发展大量的装备制造呢？我们的市场要素具备，但别人不来投资，自己又发展不起来，就是因为我们不具备生产要素，刚才说人力资本是核心。
而人力资本要求一个非常好的生存空间，但是我们的城市建设中，包括沿海城市长期以来建设了生产性基础设施。生活性基础设施，包括幼儿园也不够，医院大量短缺，学校大量短缺，还有其它中高端的生活服务设施更加不够。这样一些前沿的、一流的技术团队就不愿意在此落地。
所以我觉得还是要从营造这个城市整体的、一流的人居环境开始，吸引一流人才培养一流人才，推动沿海产业结构升级，进而再到西部。
而西部城市空间就是另外一个事情了，它是城市数量不够。其实这也是全国普遍存在的问题，但是在中西部地区更加更加明显。
所谓产业结构转移，刚刚说的是东中西，但实际上它落到的是各级城市。如果小城市不够发达，中等城市就不够多。中国从1998年以来基本上是停止设市的。从1998年到现在，城市化水平由20%多涨到现在的64%，但是城市数量才增长了几个，不到十个，所以城市不够。中西部地区没有那么多的空间载体来承载转移。
虽然都是空间载体，但沿海表现为已有城市升级不够，环境不够好，西部地区是城市数量本身就不够。所以要发展城市，营造更多的产业结构承载的载体。
陆军：我们一讲梯度转移，就说东中西转移，其实这样的尺度太大了。
我们一直都忽略了都市圈和城市群这两个中间形态。产业转业其实首先是在都市圈内部，从中心城市转到外面去的。一上来就是跨省域、大尺度转移，容易成本高，水土不服。所以我觉得都市圈和城市群是协调发展的重要抓手的。
第五部分：专家建言
“对生育问题政府要少干预”
尹稚：我觉得中国已经在生育政策上有过教训，就不要当下又拿生育问题当做一个可以用数理思维回答的数学公式了，因为生育意愿背后的原因是高度复杂的。政府不要再花那么多精力在上面，你放开自由生育政策就行了。
第二政府要优化基本的养育条件。如果大家都是只有海淀家长才承担的起的育儿成本，内卷到这种程度，那就会是愿意生的人越来越少，要提供普惠型的育儿条件。
还有一点就是真的要多渠道、尽可能创造充分的就业机会，缺少这些东西也不会有人愿意生育。
“探索行政区与经济区适度分离的模式”
陆军：中国国土面积那么大，地区发展差异大。未来的区域协调发展一定是政策理论实践的必然的趋向。我提一个建议，就是经济区和行政区的适度分离，这个问题不打破的话，协调发展是无从谈起的。
比如说现在很多的像网约车贷款、企业、大型医疗机构，甚至公立学校不能异地办学，因为这些都是按照省划分的。甚至现在有些企业办分厂都很难，工信部有规定，比如汽车行业不允许异地独立建厂。
还有土地的问题，土地的问题大家都在协调发展，但事实上土地是红线，按行政区来划的。还有公共产品的问题，比如北京和河北的协调发展，一桥之隔，一路之隔，两边的公共服务水平差好多。在这种情况下，地方的一体化发展就福利不均等。
基于这样的现实，我觉得未来一定要找试点进行突破，然后经济区和行政区适度分离，打造出新的模板，长期做下去。
“衡量新型城镇化用新的指标替代目前的‘两率一致’”
叶裕民：用新的标准考核各个地方去推进新型城镇化。
目前是用“两率一致”这个指标，就是户籍城镇化率和常住人口城镇化率的两率一致。两率一致实际上存在着一些不可操作性和一些难题。如果要达到缩减两律一致，最好的办法就是完全放开户口，但是在中国特定的情况下很难。
中国的大量的乡村地区它的年均纯收入低于发达城市的低保。因为有这种差距的存在，如果城市完全放开户籍，比如说北京完全放开户籍，那河北的大量人口为什么不来北京呢，那北京就垮了，压力就承受不了，城市的发展也受损，所以我觉得确实是需要制定符合中国国情的新型城镇化的政策。
我建议可以用两个指标来替代“两率一致”来考核中国的新型城镇化进程，第一个就是可支付健康住房覆盖率。
只有每个人都有了可支付健康住房，或者广大的人有了可支付健康住房，真正实现住有所居，他才能有一个积极向上的心态。他的健康资本得到积累，才有可以去积累智力资本，是吧？
第二个就是“在一起指数”，就是让流动人口的孩子和父母在一起。
就是让流动人口的孩子在流入地的公办学校上学，真正实现为所有的流动人口去提供公平的义务教育，我觉得这是非常重要的。
在发达国家的工业化中前期，劳动力素质也是不怎么高的，但是正好工业化中前期是轻工业，对劳动力没有太高要求，同时他们把孩子带去城市，孩子马上就享受到城市的高质量的教育。20年以后新的一代人成长起来，正好产业结构升级，然后这些孩子正好支撑先进制造，这样就发展起来了。
中国为什么现在发展先进制造、装备制造这个坎儿就上不去了呢，就是因为一代人没有培养起来。所以我建议用可支付健康住房覆盖率和在一起指数来推进新的新新型城镇化的和新的指标。
—END—
往期精彩回顾
搜狐城市视频号
短视频栏目《鲜城汁儿》
第一时间辣评城市热点事件
把脉城市发展难题
更有专家对话、榜单发布等
海量直播活动邀你共赏