经济动力学83:泛政府信用


在美联储强调自己的独立性、试图划清自己与联邦政府的界限时,中国央行的态度要诚恳直白的多,它反复强调了自己与其他政府部门一样同受党的领导。事实上,在当前的货币认知与政治格局下,包括美联储在内的全世界的央行实际上都没有什么独立性可言。作为一个政府机构,它们都必须履行“稳增长、促就业、控物价”的政府职责,是政府的组成部分,所以我们总可以放心的说,信用货币制度下,货币信用即政府信用。
但在中国特殊的政治经济环境下,能够享受到国家级政府信用待遇的部门远远不止央行。有相当多的主体实质上享受着“无风险”的信用评级,他们的债务被认为受到央行的直接庇护,等同于国债。
首先是银行。大致来说,中国的商业银行分为三个阶梯等级,第一阶梯是中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行所谓“四大国有银行”,有时拉上交通银行并称五大。第二阶梯是诸如光大、中信、招商、民生、广发等所谓“股份制银行”,第三梯队是北京银行、上海银行等地方城商行。这种梯队划分更多是来自监管层的刻意划分,对不同梯队的银行有不同的监管要求。这些银行在业务规模和管理能力上有很大的差别,但是与任何一家银行,哪怕是最小的地方城商行进行直接的对手交易,都几乎不会担心其信用问题。人们相信,在当前中国的政治格局下,在追求稳定的基本要求下,中央政府不可能允许出现银行挤兑、倒闭的情况。由此,所有监管体系下的商业银行,实际上具有相同的、与中央政府几乎等效的信用。
在商业银行外,中国还在1994年集中成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行。它们主要承接了中央政府定向信贷支持的职责。例如2014年中央推行的棚户区改造,就通过央行向国家开发银行注入专项额度,通过国家开发银行向进行具体棚户区改造工程的主体进行借贷支持。政策性银行不受商业银行的一些监管要求如巴塞尔3协议的约束,其贷款业务的开展也不依赖于存款,实质上可以视为央行的延伸,比商业银行与央行的关系更为紧密。
于是在中国,央行与银行的信用贯通是极为彻底的,《68、央行银行信用贯通与整体金融风险积累》所述的问题也就都非常严重。
银行体系外,地方政府信用也与中央政府绑定。在中国政治基本格局下,地方政府受到中央政府完全的辖制,地方政府的信用直接来自于中央政府信用。这一点与美国有很大不同,美国地方政府可以破产,如著名的底特律破产事件。这因为美国地方政府的权力来自于直接选举而非中央委任,财政也是独立的,联邦政府与美联储也就没有义务(除非经过国会批准等立法程序,在多数情况下也没有此权利)对底特律政府进行救助。而在中国,最基层的乡镇街道办事处也是由最高层权力逐级授权而来,整个信用链条由此被绑定,任何一级环节出现问题,都会被认为是最高层的责任,最高层不得不对下级各层负责,于是地方政府与中央政府信用又几乎是一回事。
地方政府设立了很多城市投资平台公司、以及其他各种类型国有企业。城投平台包括了自来水、燃气、地铁公司等公共事务性公司,以及土地管理相关公司等,国有企业则与普通企业一样经营各类业务。这些公司通过银行贷款、银行间市场债券票据发行等方式融资时,其信用会被认为代表了地方政府的信用,基于上面的原因,又被实质上认作为央行的信用。
还有一些政府相关企业,虽然没有国有性质的股权,但要客户是政府,包括一些为政府提供基建工程、园林绿化等服务的公司。这些企业往往有某些“背景与关系”,使得这些企业也能获得相当的政府信用,并由政府出面安排银行贷款等融资事宜。由此可见,可以取得地方政府信用的主体是非常多的。
在土地财政的经济结构下,土地的实物信用也被套上了政府信用的光环。由于相信“政府不会允许土地价格下降”,土地如同次贷危机前的美国房地产或者80年代的日本房产,在一些人心中具备了绝对的无风险信用。
由于政府信用的泛滥,中国的借贷市场持续活跃,债权人对其债权普遍持有乐观态度,认为其违约风险极低,一如次贷危机前次级债券的持有人。另一方面,这些泛政府信用债务是其他经济部门的债权,根据《36、经济体系整体利润的根本来源》,其他经济部门债权增加则意味着盈利,各行业的盈利情况持续向好,经济景气程度很高。
然而,中国的泛政府信用还导致了几个问题:
(1)信用套利。即使完全相同的地方政府信用,通过银行融资、发行票据债券融资与通过信托私募等不同方式融资,其利率却是不同的。这是中国特色的金融监管机制造成的人为利率差,是制度带来的寻租空间。例如有些国有企业,就通过获取政策性的低息贷款,再通过信托机构以更高的利率放贷给地方性城投平台进行土地开发。这一经济活动本质是消耗结构,无故增加了土地成本,推高土地价格。
(2)泛政府信用相关的道德风险。利用泛政府信用借来的钱,在支出时受益的常是个别人或者私人企业。通过借贷,地方政府、国有企业获得大量资金,这些资金在支出时,地方政府可以获得GDP增长,地方官员可以获得政绩、奖金与灰色收入。当任期届满时,更高的GDP还可以帮助主政官员升迁。但这些支出经常没有经济效益,无法从中取得财务回报,债务问题也就成为一个包袱越积越多。进一步的,一任接一任越来越多的官员参与其中,越来越少人真正对其负责,泛政府债务也就成为一个烂摊子。
(3)借贷的无度扩张与通胀预期。既然都是无风险的政府信用,借贷扩张的界限也就仅仅在于监管要求了,在允许的范围内,各主体总是尽可能多的进行借贷。由于人们相信中国央行为了维持稳定,必然会为这些泛政府信用形成的债务“兜底”,这形成了央行未来会通过发行货币来帮助泛政府信用还债的预期,在“货币多了价格就会上升”朴素想法下,形成了通胀预期。这一预期最先释放于土地、房产等资产的价格上,使人们深信房地产价格将会永远上涨。
(4)金融风险全局化。泛政府信用使整个借贷市场处于风险无意识状态。各类型泛政府信用的债务违约率很低,,这并非是由于这类债务本身风险低,而是因为一旦出现违约风险,整个泛政府体系都不得不想办法解决。例如当某个地级市的城投平台无法兑付债权时,整个地级市政府就会挖空心思避免这一城投平台违约,在地级市走投无路时,还将逼迫省级政府为其买单,甚至进一步逼迫中央政府替其还债。许多本该暴露的局部借贷风险,被系统性地掩盖起来,也就最终被系统性地汇总起来。这与《68、央行银行信用贯通与整体金融风险积累》中金融风险的积累方式是同样道理。
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