为深入解读全国统一大市场《意见》对中国经济可能产生的影响，搜狐城市智库沙龙邀请魏后凯、方创琳、刘云中三位专家从区域和城市的角度进行访谈，并推出系列文章。
本文为系列文章的第三篇，也是系列终篇。内容涉及城乡统一土地市场的影响和城市群在全国统一大市场中的作用。
以下是访谈精编。
“健全城乡统一的土地和劳动力市场。统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场…完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。”
——《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》
搜狐城市：《意见》中提出的城市土地市场和以往多次提到的相关政策有何不同和升级？
魏后凯：这次《意见》有一个很大的创新，就是明确提出来城乡统一的土地视角。
过去中央的文件都是讲城乡统一的建设用地市场。最早2008年十七届三中全会的时候，提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场。后来十八届三中全会又把“逐步”二字去掉了。
2015年以后，全国人大授权国务院开展了“三块地”的试点，即农村土地征收制度、宅基地、集体经营性建设用地同等入市。“三块地”的改革试点都集中在建立城乡统一的建设用地市场。
构建一个全国统一的土地市场是一个很长期的过程，而这个过程的切入点就是建立城乡统一的建设用地市场。所以这个过程中实际上很早就提出来了，城乡建设用地的增减挂钩2004年就提出来了，2005年搞了试点工作。早期城乡增减挂钩试点主要是在一个县域范围。
2015年以后，对贫困地区把城乡增减挂钩扩大到省域范围内。2018年以后允许贫困地区城乡增减挂钩跨省区来进行调整。
搜狐城市：土地价值和土地的区位有关，农村土地入市真能有效增加农民收入吗？
魏后凯：你说能不能有效促进农民的增收，我觉得应该说我们土地收益是增加农民财产性收入的一个重要途径。但是这里面也有一个问题，因为确实土地收益与地理位置有关。
你在北京的郊区、上海的郊区，一亩地的价值那就很高，你要在甘肃的河西走廊，在贵州、云南的大山里面，那你土地价值就相对比较小。
这就带来了一个问题，就是地区的差异性问题，而城乡土地增减挂钩就是想解决这个问题。
后来农业农村部的同志又提出来村村挂钩，无论是城乡挂钩还是村村挂钩，都是增加农民财产性收入的来源，解决土地收益地区质量不均衡的一种方式。
搜狐城市：如何增强土地增减挂钩政策的效果？
魏后凯：我想更根本的途径就是要扩大这种市场交易的半径。
你想想如果交易范围从一个县扩大到都市圈，那你的土地价值可能就更容易体现。所以要扩大市场交易的半径，增加开放性，这是一个核心问题。
搜狐城市：但这个过程中也存在一些乱象。
魏后凯：是的，为什么会出现一些乱象？我觉得主要有几个方面原因：第一，他没有遵循农民的意愿，强迫农民上楼。
第二就是他没有遵循乡村发展的规律。
村庄跟城市不一样，你不能说一个村庄几千人就住一栋楼，那肯定不行的。乡村有乡村发展的规律，有它的特色，宅基地一户一宅，你想搞得好点的话，可以建小别墅，一些地方就建设了一些别墅化的新村，它是有道理的。
我们不能希望把城市的建设模式延伸到乡村里面去，所以我觉得在这个过程中一定要按照中央的志愿，要尊重农民的主体地位，遵循农民的意愿。
还有就是要遵循乡村发展规律。
搜狐城市：乱象普遍存在吗，背后深层次原因是什么？
魏后凯：不能说普遍，但有不少地方出现了这样的情况，我觉得这种情况就是好事没有办好。
因为随着城镇化的推进，村庄的空心化、老龄化，一些村庄的减少不可避免。现在全国有接近50万个行政村，二百三十多万个自然村。到2035年我们的城镇化率达到74.4%，到2050年我们的城镇化率要接近80%的话，不可能还有那么多村庄，村庄的数量随着城镇化的推进肯定会不断减小。
因为农村的人口减少了，是不是村庄就减少了，有一些村庄空心化了，那就要对村庄进行整治，要进行规划布局的调整，这是一个大方向，是不可逆转的。
但是怎么对村庄进行整治规划引导，我觉得要遵循人民的意愿和要求。我们刚才讲了要遵循乡村的发展规律，要对村庄做好分类，做好相应的规划来引导他的发展。
在这个过程中有些地方搞万人村，有些地方强迫农民上楼，他是好事没办好。
搜狐城市：方创琳老师您认同吗？
方创琳：刚才你提到这个问题，就是在执行土地增减挂钩政策过程中逼农民上楼的这种乱象，这个在十年前是比较多的，有散点爆发的迹象。
但是这几年尤其是十八大以后，国家新型城镇化规划出台以后，这种现象越来越少了。
因为每个地方乡村的城镇化的模式是不一样的，现在人们越来越推进推的更多的叫自主的城镇化模式。
这个评估的过程过去是由政府完成的，现在是让村子里面有威望的人，他们自己邀请一些评估机构来评估。你看我这个地方值多少钱，完了以后呢就自主拆迁，自主评估，然后呢自主定价，然后再是自主建设，建设完了以后他再请一个物业公司来自主运行。
通过这种形式把这个过去分散的自然村，自然屯集中到一个农村的集中社区里面去，或者统一集中到一个城镇上去，实现了自主的城镇化的过程。
现在基本上不存在逼农民上楼的现象，因为国家在“十三五”期间就不把城镇化水平作为政府的考核指标了，即便有那也是极个别的现象，不是普遍的。
另外刚才提到了城乡统一土地市场这件事儿，我的理解这个是非常利好老百姓利好城乡发展差距缩小的。
搜狐城市：具体是一个怎样的过程？
方创琳：我最近在做一个国家自然科学基金的创新群体项目，这个群体的名字叫城乡融合发展，融合发展融合什么呢？首先最主要一个的方面就是融合城乡的土地。
就是要在城乡之间建立一个统一的用地市场，包括刚才提到的建设用地的市场，宅基地的市场，还有耕地、林地。这些土地怎么入市，怎么样去做价，怎么让老百姓变成土地的主人，实际上这个过程对老百姓是非常有帮助的。
现在我们都清楚老百姓通过在每亩地上产的粮食所获得的收益是非常少的，所以好多老百姓不愿意种粮。如果说土地能够交换了，那我每年可以把它交换给别人，我就可以获得更多的收入。交换以后他可以作为土地的股民，每年除了种地以外，他可以获取更多其他的股份。这样就可以实现城乡融合发展。
所以土地市场、劳动力市场是在城乡融合发展中，在缩小城乡发展差距过程中对老百姓来说非常重要的两个方面。
当然在建立全国统一大生产过程中，不要求每亩地在全国一个价，不要求每一个建设用地在全国一个价，这个不可能。但是要强调统一规划、统筹管理、统一管理。
在统筹规划、统一管理的前提下，不同地区的土地、不同地区的建设用地它的价位可以是不一样的，可以在合理的定价区间里面，在全国范围里面去交易。
统一的土地市场要重点强调统一规划和统一管理，而不是像现在的一些房地产市场，还有一些地方的土地交易的二级市场。因为二级市场是地方说了算，有些地方价定得很高，有些地方又很低很低，老百姓就很吃亏了。所以我认为这块儿就是要强调统一规划、统筹管理。
刘云中：魏老师和方老师都谈了很多，我想强调两点。第一个我觉得要尊重差异，就是尊重不同区域地区上的差异。因为刚才前面老师两位老师都提到，一些大都市区或者都市圈范围内的农村和农民与边远地区的农村农民，它的发展条件，它的环境是不一样的。
所以土地的资产的可转换的程度和价值也是不一样的，所以要尊重这个差异，然后采取不同的政策措措施。可能在前一种情形下土地政策的作用会大一点，对于一些边远地区的农村和农民应该强调更加综合性的措施。包括像人力资源的培训，包括像卫生健康方面的政策的支持。
第二个就是要扩大范围。所谓扩大范围就要扩大这个市场的交易范围，包括土地市场的交易范围。就是某一个地方的土地在一个更大的范围内交易才会有更好价值实现。刚才魏老师特别提到这一点，我特别同意这个看法。
“优先推进区域协作。结合区域重大战略、区域协调发展战略实施，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制，积极总结并复制推广典型经验和做法。”
————《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》
搜狐城市：中国最发达的城市群离统一大市场的标准还有多少差距？
方创琳：这个问题不好量化，因为统一的市场它没量化标准。我的理解是不用去量化它，也不需要去量化它。虽然在统一大市场文件里面提到了建设统一大市场有一个宏观的目标，而且也有预期，但在具体运行过程中，市场本身有许多不确定的因素。
但是要建立全国统一大市场，城市群层面可以先行一步。
搜狐城市：为什么这么说？
方创琳：因为城市群的六大一体化里面其中有一个一体化就是区域性市场建设的一体化。其它还包括区域产业发展与布局一体化、城乡发展一体化、基础设施建设一体化、生态建设环境保护一体化、社会发展和基本公共服务一体化。
一般来讲，城市群的发育程度与这个城市群的市场发育程度是成正比关系的。也就是市场发育程度越高的城市群，这个城市群就越发达，这基本是客观规律。
在这种情况下，中国的城市群，咱们国家现在提出建设19个城市群，总体上发育程度是比较低的，所以市场化程度也比较低。在城市群的发育初期，国家为了扶持这些城市群的发展，给予了规划、调控甚至空间范围的界定，通过这些规划的引导和政策的调控使之健康发展。
当城市群在市场经济的大潮里能立住脚跟，抵抗大风大浪的时候，政府就会放手。
等到它发育成熟的时候就放手，转由市场发挥主导作用。目前它还处在快速成长阶段，市场的发育程度还不是那么高，城市群发育程度也没那么高。所以还需要由政府来去优先去调控，扶持他往前走。
所以刚才讲到建立全国统一大市场，也正好就是在城市群发育快速成长的过程中，需要有大市场来给他支撑的时候出的这样一个文件。通过这个文件的引导来推动城市群在全国统一大市场的建设中，在更大的空间尺度发挥它的优先引领作用。
所以我认为在城市群层面，建立全国统一大市场可先行一步。
搜狐城市：城市群内部的统一市场建设到了什么阶段？
方创琳：城市群建设区域大市场尚未完成，还在路上。这里有两个概念，一个是全国统一大市场，另外一个是区域的市场，或者叫区域大市场。
因为城市群就是多个小城市构成的一个经济联系非常紧密的空间集合体。在这个集合体里面，它本来就是一个市场共同体，也是一个经济共同体，也是一个利益共同体。你中有我，我中有你，你富裕了我也要富裕，这就是利益共担，风险共担，最后就形成了在城市群里面的一个区域的大市场。
而咱们国家这些城市群目前除了长三角、珠三角以外，更多的城市群还没有到这一步。还在建设区域大市场，还没有达到健全的层次和程度。
下一步要花很长时间把城市群里统一的区域市场机制健全起来，形成一个市场发展程度高的，市场机制健全的城市群。把这些路走完以后，再下一步为全国统一大市场的建设去添砖加瓦，去做贡献。
现在城市群的经济总量占到了全国的80%以上，所以他对国家经济做出了重大的贡献。下一步统一大市场的建设中，城市群能够也必将为全国统一大城市建设做出优先、重要的贡献，但前提你要把区域大市场的建设要完成。
搜狐城市：城市群内部市场的壁垒如何解决？
方创琳：城市群在建设发育过程中确实也存在着一些市场壁垒。因为刚才我们讲的，城市群区域市场还不太健全，下一步主要首先要做好城市群内部各个城市之间，在各种市场之间的目标市场的细分，形成一个产品的上中下游链条。
在这个层面上，在城市群内部可不可以进行一些统一的定价，统一的标准？这个统一定价、统一标准可以跟全国不一样，避免重复竞争，形成一种合理竞争的格局，避免过去的各自为政。
过去各自为政的结果就是各自利益都受损了，各自面临的区域问题也都没得到解决。所以才要抱团发展，才形成一个群，通过这个群的建设来解决各自单个城市不能够解决的区域问题，包括刚才讲的区域的市场问题。
过去一个旅游大巴从这个城市到另外一个城市要换车的，他有市场壁垒，他不让你到另外一个城市。那么现在这些问题呢，可以通过市场共同体，把它解决了。
所以要走城市群的区域市场一体化道路，建设统一的城市群内部的市场定价体系、市场运营体系、市场布局体系。
魏后凯：我补充一点。就是我们现在一般讲统一的大市场是就全国层面而言的，我们要构建一个全国统一的强大市场，这个市场规模比较大，而且还要比较强。但是城市群实际上是一个区域的统一，区域性质的一体化。
在城市群建设过程中我觉得有一点可能需要引起重视，如何从城市群的区域一体化走向推动全国统一市场的行程。
也就是说城市群的影响的边界，一体化的边界怎么进一步扩大范围，各个城市群、各个圈子怎么相互连接，怎么能够通过城市群的一体化把周边地区，更边远的地区带动起来，以至于不出现两极的分化。
我觉得这可能是我们下一步要考虑的问题。
刘云中：这个话题涉及到一个区域性市场、区域一体化和全国统一大市场的关系，这是一个从不管是理论还是实践上都非常难以处理的一个事情，因为它涉及到空间经济的秩序到底是个什么样的结构的问题。
从道理上讲，一般来说政策范围，不管是区域政策也好，还是全国统一大市场的政策也好，它是根据要素流动的成本和范围来制定不同适应范围的政策的。所以有全国性的统一的政策，有的是区域性的，或者说在城市群、都市圈范围的一个政策。
我注意到《意见》在讲到城市群的时候是在组织实施保障这个环节里面的提到的。我猜想这个政策写到这个环节里面，他是从用一种什么方式来推进全国统一市场的角度来讨论这个话题的。
所以我看这个文件里面文件里面提到，在城市群的范围内先做一些小型的试点，做一些总结经验推广角度来讨论这个话题的。
但我们也应该注意，在城市群和都市圈的范围内所推行的政策向全国扩展的时候，要考虑一下它的适用成本或者适用的范围。
嘉宾简介：魏后凯，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员；方创琳，中科院地理所区域与城市规划研究中心主任、国际欧亚科学院院士；刘云中，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任。
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