编者按：6月15日，《中国大城强城指数报告2022》由上海交通大学中国发展研究院和搜狐城市联合发布上线。中国城市发展中心学术委员会秘书长冯奎在发布会上作了题为《从质量效率指数看城市发展变革》的主旨发言，以下为本人提供的发言稿件。
总书记2020年在深圳经济特区建立40周年大会上发言，要求深圳“率先推动质量变革、效率变革、动力变革，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”这个要求，不仅是对深圳，对全国的城市发展都具有重要的方向性意义。
对于城市的质量效率变革，需要进一步展开研究。比如，既要进行定性研究，也要进行定量研究。上海交大等单位率先推出“中国大城强城指数”。这个强城指数，主要从生产要素效率、技术创新能力、人才存量和人均GDP等维度，评价城市经济发展水平、质量和潜力等。指数的体系以及数据采集，是否完全科学客观，还需要进一步讨论以及验证，但至少对城市发展提供了有价值的参考。
第一，在单个城市层面，“强城”排名最大的意义是给一批大城提出了问题，通过深挖背后的原因，往往就找到大城市由大到强的发力点。
“中国大城强城指数”，选取GDP5000亿元作为大城的“门槛”、强城的起点。根据这个榜单，上海、北京等一些城市既大又强，还有一些城市“大”与“强”的位次基本匹配，都没有太大悬念。比较让我意外的是重庆、成都等城市，GDP排名靠前，但在反映效率指标的“强城榜”上，相对靠后。如成都GDP排名第7，但强城指数排名第26，在总共54个城市的总榜中仅相当于中间；重庆GDP排名第5，但强城指数仅排名第40。
如果这些数据真实有效，合理的推论有两个，一是从发展的角度看，成渝劳动生产率提升的空间相当之大，这也意味着成渝由大到强的路径清晰明确，未来值得期待。二是从现状来说，成渝双城经济圈规划定位为“全国影响力的重要经济中心”“全国影响力的科技创新中心”，但现状实力还有一定差距。
成都、重庆这个排名有没有问题呢？我分析了两个城市在事关效率的分项榜单上的位置，初步找到了一些原因。
比如成都在“劳动生产率排行榜”上排到第36位，重庆排到第40位。南通（第22位）、泉州（第23位）、泰州（第25位）、烟台（第27位）、唐山（第33位）、徐州（第38位）等等，都位居成、渝之前。按课题组给出的说明，劳动生产率通过各城市GDP／就业人员数据得到。为什么会有这些数据呢？可能的原因较多，这是下步要探讨的。
比如，成都、重庆称为“城市”，但实际上都是区域，特别是重庆，是典型的大城市带大农村，劳动生产率排名可能受到影响。另外，劳动生产率与区域创新系统有关，东部的城市身处沿海较为发达的城市群区域，创新溢出效应明显。如果这些是原因，那么相应地就要加强经济的集聚性，进一步构建多主体参与的创新网络等等。
第二，在城市群都市圈层面，强城指数为都市圈核心城市发展指明了路径。
这方面突出的城市是郑州、合肥、西安、昆明、石家庄等等，它们有共同的特征：都是省会城市，近年来，都提出了以省会引领的大都市圈发展规划。从“中国大城强城指数”上看，这类城市在GDP榜单上排名靠前，但在强城指数排行上都落后几个到十几个位次。如昆明在GDP榜单上排第32位，在强城指数排行上是第42位。石家庄GDP排第40位，强城指数为第49位。
综合来看，这些省会城市有必要进一步做大，特别是以经济建设为中心，增加GDP数量。但如何做大，恐怕就需要将做大与做强结合起来考虑。过去这类城市做大，很重要的原因依靠“虹吸效应”。
“虹吸效应”推动了大城市变大，但效率未必有相应提升。同时，周边中小城市的空间被挤掉、压缩。最终由于缺乏腹地的有力支持，核心城市的后劲不足。国家提出要求，在现代化都市圈发展中，应做到大中小城市协调发展，这就要求核心城市要尽快通过效率提升做大做强，同时让周边中小城市分享资源要素。所以，效率指标在核心城市发展中的路径引领意义就变得更加突出。
核心城市转向效率指标，可以发掘并形成比较优势。这是因为核心城市拥有更多的存量资源、更多的创新要素，通过技术创新、体制机制创新，走内涵式提升道路等等，有许多用武之地，而这些做法往往是中小城市难以企及的。
比如，核心大城市的存量资产规模巨大。但另一方面，他们的资本生产率并不一定高。
以石家庄为例，依据上海交大提供的数据，这个城市的“资本生产率”排在54个城市中的第53位。资本生产率是通过产出／资本存量计算得出，那么要想提高资本生产率，既可以从产出上入手，也可以从缩小或活化分母也就是资本存量上寻找路径。核心大城市有更多工具、方法、手段，有更大回旋空间。在这个意义上，国务院办公厅近期发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，可谓正逢其时。
第三，在宏观层面，中国的城镇化和城市发展进入新阶段，强城指数为进一步制定国家的城市发展政策提供了重要参考。
从提高全球竞争力这个角度来看，在上海交大公布的这份大城强城榜单上，上海、北京、深圳等城市既大又强，位居前列。它们的经验当然要总结与推广，但是假定将尺度放到全球视野去观察又会怎样呢？
最近几年，从一些全球城市排行榜来看，中国的城市在人口、面积这样一些规模指标上，在世界上已较为靠前。但要论起质量效率指标，就往下跌掉了不少位次，这说明“强城”之路仍然漫长。所以，强调质量效率指标，这为中国城市在全球城市体系中成长，提供了有价值的指引。
从区域协调发展的实现路径来看，江苏、浙江等长三角的多个城市，GDP规模大，排名靠前。同时，它们的质量、效率指标亮眼，在强城排行中的位次比GDP的位次更加靠前。促进区域协调发展是重要的国家战略，在全国统一大市场建设的背景下，这些城市能否在大土地等资源要素上获得更多支持，同时吸纳和转移更多的外来人口？设想，如果克服一些要素的瓶颈制约，长三角的这些城市可能会走向更强更大。
从未来国家的城镇化和城市发展政策来看，总的方向是以城市群为主体形态，大中小城市协调发展。这意味着求大不是唯一通路，那么大中小城市协调发展的“平衡点”在哪里？有关支持政策应在何处发力？这就需要将质量、效率等纳入决策范畴。
有的大城市希望简单通过撤县建区等方式，短时间内希望做多人口、做大经济总量，但这类城市的效率未必同步提高，国家在这些方面就不能盲目支持。相反，也有一些中小城市，在质量效率上具有潜力，但国家应给予支持的资源要素远没有配置到位。
例如有些行政意义上低层级的市，未来应该得到更多的财权、事权。总而言之，劳动生产率、土地生产率、资本生产率、技术创新能力、人才存量等等代表“强城”发展的指标，具有重要的政策含义。推动城市的质量变革、效率变革、动力变革，更加符合国家倡导的城市发展方向，是城市由大变强的必由之路。
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