翻开青海的地区，我们会发现一个奇怪的现象：青海的省会没有位于青海的地理中心——格尔木，而是位于青海边缘的西宁。我们再看清朝时期的清朝地图，会更吃惊，因为那时候西宁归属于甘肃管辖，但青海办事大臣却驻扎在西宁。这到底是怎么回事呢？
青海位于青藏高原的北部，平均海拔3000米。在古代，青海是进入西藏的跳板，想要经营西藏，就必须先经营青海。西藏的吐蕃民族想侵犯中原，也必须占据青海。由此可见，青海的地理位置十分重要。但青海海拔高、地形复杂，中原军队只能“高山仰止”，难以深入青海内部。
不过青海高原却有一个谷地，名为“河湟谷地”，是黄河支流——湟水冲刷而出的谷地。这里的海拔相对较低，热量较为充足，水资源丰富，是整个青藏高原最适合农耕的地方。古代中原王朝虽然难以征服青海，但征服河湟谷地却是比较容易的。
长期以来，生活在河湟谷地的居民都是羌族，他们过着半农半牧的生活。汉朝前期，匈奴和西羌往往联合进攻汉朝。汉朝从匈奴手中夺取了河西走廊后，羌人往往从高原对这里的交通线路虎视眈眈，汉朝想要河西走廊安宁，就必然会对西羌动武。
前111年，汉武帝派遣李息、徐自率10万大军出征西羌，经六年的作战，西汉终于占据了河湟谷地。之后，汉朝在河湟修建防御工事，设邮传、置护羌校尉，进行移民屯田。这是河湟谷地首次纳入到了中原王朝的版图。当时西宁就是西汉驿道上的一个亭，为“西平亭”。王莽时期，又深入到青海湖一带，设置了西海郡。
但汉代对西羌的经营总体上算是失败的。汉代为了夺取河湟谷地，和羌人战争不断。到东汉时期，就将大量的羌人东迁，让羌人对付北方的匈奴、鲜卑。没想到羌人不仅没有消耗鲜卑，反而发动了几次大规模的叛乱，导致东汉国力被消耗殆尽，最终走向灭亡。
但我们也得承认汉代对河湟谷地的开拓之功。在东汉末年，朝廷在西宁设置了西平郡，隶属于凉州管辖。此后的前凉、后凉、南凉、北凉、西凉、隋、唐等政权都曾在西宁设置西平郡。北宋时期，在此设置了西宁州，意思是“西部安宁”，从此这里就叫做西宁了。
此后，西宁先后被金国、西夏、元朝、明朝、清朝占据，都隶属于甘肃。清朝康熙年间，清军曾经过青海击败准噶尔军队，实现了对青藏高原的的实际控制。康熙去世后，青海和硕特部的罗卜藏丹津发动叛乱，想重新占据青藏高原，驱逐清军。雍正帝刚刚即位，就派遣年羹尧西征。在清军的猛烈进攻下，罗卜藏丹津战败，逃亡到了准噶尔汗国。
此战后，清朝加强了对青海的控制，将这里的蒙古编为29旗，由中央直辖。各旗划定游牧界限，不能越界。青海彻底纳入版图后，西宁的作用愈加重要，于是雍正帝在1724年改西宁卫为西宁府，西宁府成为了边疆重镇。第二年，雍正帝又在西宁府设置青海办事大臣，总统青海的蒙古各旗，以及玉树四十部（藏族）。乾隆年间，又将更多地区划给了青海办事大臣管辖。
从史料来看，青海办事大臣的权力较大，可以主持蒙古各旗的会盟、祭祀青海湖神，掌管赋税、军队驻防、筹办粮饷、刑名按劾，以及青海入藏商道、驿站、茶粮互市等事宜。青海办事大臣的设置，实现了中原王朝对青海的直接管辖，结束了青海自元朝以来“但知有蒙古，不知有厅、卫、营、伍诸官”的状态。
如此，历史上奇怪的一幕出现了，青海的最高机构设置在西宁，但是西宁却属于甘肃。当然，甘肃总督、巡抚却不能管辖办事大臣，因为办事大臣就是钦差大臣，归皇帝直接统辖，他们只是将办公地点放在了甘肃罢了。乾隆年间，灭准噶尔后，青海无事，曾两次撤青海办事大臣，让陕甘总督兼管青海事务，不过时间很短。
辛亥革命后，青海的情况延续清朝的建制。1912年，甘肃军阀马麒被任命为西宁镇总兵，他上任后重用黎丹，实行“定海拓边”的政策。第二年，他按照传统召集青海各旗进行会盟，并宣布了中华民国“五族共和”的政策。袁世凯十分嘉善，委任马麟为“蒙番宣慰使”。之后，马麟请求将青海设为省或者边区，但北洋军阀忙于内战，此事就搁置了下来。
1931年的青海地图
马麟在青海执政多年，推动了青海的社会经济发展，使得青海的建省的形势逐渐成熟。到1929年，国民政府考虑到青海、宁夏距离兰州较远，因而同意分别建省，于是青海省在当年成立，而西宁自然也成为了青海的省会。
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