近日，日朝两国多次隔空对话。5月29日，朝鲜向日本罕见通报卫星发射计划，并发表外务省副相朴祥吉的谈话，就27日岸田首相关于“寻求尽快实现日朝首脑会谈”的表态回应道：“日本应以实际行动而非口头表示解决问题的意志。”在日本的周边关系中，朝鲜是唯一尚未建交的国家。日朝两国为何迟迟未能建交？造成这一局面的源头在哪里？
01/
日本在朝韩之间“向韩国一边倒”
日本在近代走上了对外侵略的军国主义道路，先是吞并了朝鲜，然后相继对中国和东南亚各国发动了侵略战争，最终在反法西斯阵营的抗击下于1945年战败投降，被美军占领约七年。1952年，日本在恢复外交权的同时，形成了受制于美国的外交体制。
朝鲜半岛自1910年起被日本殖民统治35年。日本战败投降后，朝鲜半岛迎来了解放，却又陷于南北分裂局面。美苏两国在击溃日本时以“三八线”为界分割占领了朝鲜半岛，并各自扶植起了南北两个政权。1948年8月15日，大韩民国（简称韩国）在半岛南部成立；与之相抗衡，同年9月9日，朝鲜民主主义人民共和国（简称朝鲜）在半岛北部成立。
从建立那一天起，韩朝双方就都主张己方是朝鲜半岛的唯一合法政权，并把战胜对方而由己方统一对方作为最高目标。1950年6月25日，朝韩之间终于爆发了全面战争（朝鲜战争）。
当日本欲与朝鲜半岛国家重建外交关系时，首先必须在如下选项中做出选择：（1）与朝、韩双方都建交；（2）与朝鲜建交；（3）与韩国建交。而这一选择由不得日本自己做主，而是受到了美国的制约。
1946—47年间，美苏冷战格局逐渐形成。美国的对日政策从“惩罚”转变为“扶植”，即要把日本扶植成为对苏冷战的“桥头堡”。因此，在日本与朝鲜半岛关系上，美国的方针是阻止日朝建交并敦促日韩建交。1951年10月20日，在以麦克阿瑟为总司令的盟军总司令部（“盟总”）的安排下，日韩代表开始在东京进行建交预备谈判，并于1952年2月15日进入正式谈判。
在朝鲜半岛分裂为南北两个政权的现实下，如何界定韩国和朝鲜的地位，是日韩建交谈判首先遇到的重要议题。韩国主张己方为朝鲜半岛的唯一合法政府，日本则力图采取日台谈判中的那种“限定承认”方式，即只承认韩国对朝鲜半岛北纬38°线以南部分拥有管辖权。最后，日韩双方同意以援引“联合国195号（III）决议”的方式解决这一问题。1965年6月22日，《日韩基本条约》签署，两国由此正式建交。条约第三条“韩国政府的地位”条款中做了如下规定：“确认大韩民国为如联合国195号（III）决议所明示的朝鲜的唯一合法政府。”（[日]《基本条约·资料集[增补订正版]》，有信堂，1979年）
（《日韩基本条约》签字仪式，1965年6月22日，东京）
联合国于1948年12月12日通过的195（III）号决议第二条内容如下：“兹声明，在临时委员会的观察和协商下，成立了对全朝鲜人民的大多数居住的那部分朝鲜实施有效统治及管辖权的合法政府（大韩民国政府），该政府基于朝鲜那部分选民自由意志的有效表示及临时委员会观察下的选举，该政府是朝鲜唯一的这种政府……”（[日]永野信利：《日本外交手册》，赛玛尔出版会，1981年）
在此基础上，时任日本首相佐藤荣作于1965年10月26日在日本众议院日韩特别委员会上称：“我们坚持联合国中心主义，尊重联合国的决议。因此，根据联合国决议的宗旨，承认大韩民国。”（[日]《世界》临时增刊号，岩波书店，1992年4月）
日本把韩国作为朝鲜半岛“唯一合法政府”而与之单方面缔约，客观上产生了否定朝鲜合法性的效果，从而关上了日朝关系正常化的大门。（丁英顺：《战后日本对朝政策的演变及其前瞻》，《日本学刊》1996年第2期）然而，日方对“联合国195号（III）决议”的理解并非与韩方完全一致，即表现出以“限定承认”方式保留对朝关系余地的意图。佐藤首相指出，日韩条约并未触及北方，它并不是包括北方在内的全部协定，而是同南方缔结的协定，并承认另外还“存在着统治北方的权威”。
02/
朝鲜对日本的初期政策
朝鲜成立后初期的对日政策主要包括如下两点：其一，对朝日建交持积极态度，但前提是日本不能与韩国建交或建了交也要废除；其二，愿意积极开展朝日经济交往和人文交流。
日朝交往最初始于民间间接贸易。1953年底，日本与中国大陆恢复了部分民间贸易往来。以此为契机，日本一些商社开始通过中国大连港和东北陆路进行对朝间接贸易。
1954年底，鸠山一郎出任首相后表示愿意同朝鲜改善关系。朝鲜对此做出了积极反应。1955年2月25日，朝鲜外务相南日发表声明表示：朝日建立正常关系“不仅符合朝鲜人民和日本人民的根本利益，而且也大大地有助于保卫远东和缓和国际紧张局势”。6月13日，日朝双方签署《渔业协定》。10月，日本议员代表团两度访朝，每次都发表了《联合声明》。
（南日）
然而，1957年2月岸信介出任日本首相后，实行彻底的亲美反共政策，日朝关系陷于冰冷的僵局。
在日本一些经济组织和社会党等在野势力的推动下，日本政府于1961年4月为日朝直接贸易开了绿灯。1962年，日本进一步撤消了一些对朝贸易歧视，解除了对朝直接结算禁令，准予利用日本进出口银行信贷向朝鲜出口成套设备，并允许朝鲜技术人员进入日本。
20世纪60年代，日朝贸易出现了年均增长32.2％的高水平，但日韩建交的1965—1966年除外。
在日朝鲜、韩国人问题是日本对朝鲜半岛35年殖民统治的产物和遗留问题，更是日本强征朝鲜半岛劳工和兵员的历史后果。（丁英顺：《日本军国主义与朝鲜》，《日本学刊》2005年第4期；李训革：《日本帝国主义强掳朝鲜人的真相》，《日本学刊》2008年第1期）
日本战败时，约有200万在日朝鲜人回国。二战后初期，日本对约64万在日朝鲜、韩国人给予日本国籍，但不给予选举权和被选举权。而在《旧金山和约》于1952年4月28日生效后，日本却又剥夺了他们的日本国籍。
1948年8—9月间，朝鲜半岛出现了朝韩两个政权，滞留日本的朝鲜半岛出身者面临在南北政权之间做出选择的问题，而日本也面临如何确定他们国籍的问题。1959年，在日本的亲北方组织“在日朝鲜人总联合会”（简称“朝总联”）在旅日朝鲜、韩国人中掀起了回国运动，即回到朝鲜半岛北方。日朝红十字会开始就旅日朝鲜、韩国人回国问题进行接触。2月13日，日本内阁决定通过国际红十字委员会安排这些朝鲜、韩国人回国。8月1日，日朝红十字会签署《在日朝鲜人归还协定》。12月，岸内阁将申请者中的首批2942名旅日朝鲜、韩国人送回朝鲜。
（金日成接见“朝总联”议长韩德洙，朝鲜2015年发行的纪念邮票）
韩国坚决反对日本把旅日朝鲜、韩国人送回朝鲜，并要求日本安排这些旅日同胞回归韩国。韩国外务部发表《对日备忘录》，指责日本破坏日韩关系并给已陷入僵局的第四轮建交谈判增添了摩擦因素。日方以尊重人权、按归国者本人意愿办理为由拒绝了韩国的要求，但又表示这样做决不意味着承认朝鲜政府。
1959年12月14日，第一批在日朝鲜、韩国人归国船由新潟港出发。《在日朝鲜人归还协定》于1967年12月22日执行完毕，至此共有88,611人回到朝鲜。1971年2月5日，日朝红十字会就新的回国申请者问题达成协议。同年5—10月期间，又有1081人回到朝鲜，对于11月以后的回国申请者则以一般的外国人出国手续处理。
03/
对朝韩“交叉承认”提案下的日朝关系
20世纪70年代初，中美实现和解，中日实现邦交正常化，朝鲜半岛问题在国际社会中的定位也开始发生变化，对韩国和朝鲜给予“双重承认”的国家日益增加。
这一时期，美国在亚洲实行战略收缩以便在欧洲集中应对苏联，其朝鲜半岛政策也开始出现变化，诸如撤出部分在韩兵力，探讨“韩国中立化”和“两个朝鲜”等政策选项。经过数年酝酿和与韩国的沟通，1975年9月22日，美国国务卿基辛格在第三十届联合国大会上提出了由美日苏中四大国对朝鲜半岛南北双方实行“交叉承认”的设想。（毕颖达：《朝韩对交叉承认构想的立场及其演变》，《史学集刊》2014年第2期）
这一时期，朝韩关系也在悄然发生变化。首先是南北红十字会相互进行交往，然后朝韩政府进行秘密接触。双方于1972年7月4日同时发表了《七.四共同声明》，其中提出了南北“自主和平统一”原则。“自主”，意味着南北双方致力于由自己而不是美苏等大国来左右自己的命运。“和平”，意味着南北双方致力于以和平方式而不是像朝鲜战争那样诉诸武力的方式解决相互间问题。“统一”，意味着南北双方的目标是实现相互统一。
（朝鲜1997年发行的《七.四共同声明》发表25周年纪念邮票，图案上写有“自主、和平、统一”和“民族大团结”）
1973年6月23日，韩国总统朴正熙发表《关于和平统一外交政策宣言》（《6·23宣言》），其中表示“只要不影响韩半岛的统一，韩国不反对南北双方同时加入联合国”。
在上述背景下，日本各界要求调整对朝政策的呼声日益高涨。对此，朝鲜也做出了积极反应。早在1971年，金日成主席已多次就朝日关系发言。其要点包括：朝日总是要建交的，朝日建交要以废除“日韩条约”为条件。翌年，金日成又表示日朝实现邦交正常化，“日韩条约”也即自然解除。（冯昭奎等：《战后日本外交》，中国社会科学出版社，1996年）日本开始探索实现日朝关系正常化的可能性，其关于“韩国是朝鲜半岛唯一合法政权”的立场开始出现松动。
1971年8月，日本代理外相木村俊夫在第5次日韩定期阁僚东京会议上表示：“今后要逐渐发展与北方的人员交流。”11月16日，日本众参两院246名议员成立了超党派的“促进日朝友好议员联盟”。该联盟于1972年首次派出访朝团，与“朝鲜国际贸易促进委员会”缔结了《贸易协定》。其内容是：到1976年把两国贸易增至1.5—2亿英镑；在东京与平壤举办贸易博览会；进行人员交流；互派贸易代表机构。（[美]李庭植：《战后日韩关系史》（日文版），中央公论社，1989年）
1972年9月，日本外相大平正芳在第6次日韩定期阁僚汉城会议上表示：“（日本）不仅要与北方进行人员及文化、体育方面的交流，也要进行经济交流”。（[日]《世界》临时增刊号，岩波书店，1992年）此后，日朝政府高级官员开始进行正式接触，日本对旅日朝鲜人（1965年日韩建交后，旅日朝鲜、韩国人在朝韩之间选择了国籍）的政策也进一步放宽。
1974年1月，大平外相在国会演讲中表示：“在与朝鲜的关系上，今后将视国际形势的推移和南北对话的进展状况，进行经济、文化、体育等方面的交流。”
（大平正芳）
日本对朝政策的积极变化引起了韩国的不满和警觉，加之1973年8月8日以来发生的一系列事件，使日韩关系呈现紧张状态。
劫持金大中事件：1973年8月8日，韩国新民党总裁金大中在下榻的日本东京帝国大饭店被5名身份不明的韩国人秘密劫持回国，日本警方在现场发现了韩国驻日使馆一秘金东云的指纹。日方认为该事件侵犯了日本主权，要求韩国惩办金东云，释放金大中。
早川、太刀川判决事件：1974年7月，韩国非常军法会议以间谍罪判处日本留学生早川嘉春、太刀川正树有期徒刑20年。日本政府要求妥善处理这件事，各在野党联名呼吁政府调整对韩政策，日韩关系再次陷于低谷。
文世光行刺事件：1974年8月15日，旅日朝鲜人文世光在汉城集会上射杀朴正熙未遂，总统夫人陆英修中弹身亡。这一事件又为日韩摩擦点燃了火种。
（文世光行刺现场，朴正熙总统夫人陆英修中枪倒下）
在美国的调停下，日韩双方相互做出让步，才使两国关系重归正常发展轨道。
1974年8月，日本外相木村俊夫在国会答辩中指出：“韩国不是朝鲜半岛的唯一合法政权，在北方也存在着合法政权。而且日本也不希望韩国用武力统一北方政权。因为，日本的安全不仅需要韩国的和平与安全，而且更需要整个朝鲜半岛的和平与安全。”（[日]《世界》临时增刊号，岩波书店，1992年）
这意味着，日本对朝鲜半岛的立场逐步由“一个韩国”政策向“一韩一朝”政策转变。
1975年8月6日发表的《三木—福特联合声明》指出：“双方强烈希望南北之间进行对话，以便缓和紧张局势，最后实现统一。”（[日]永野信利：《日本外交手册》，赛玛尔出版会，1981年）福田赳夫出任首相后，对卡特逐步撤出驻韩美军的决定表示支持，并希望美国能与日韩两国加强协商，使撤军进程“以不损害半岛和平的方式进行”。
20世纪70年代，日朝经济、文化交流明显增加。日朝贸易额1956年为60.5万美元，1965年为3100万美元，1970年为5700万美元，1974年增至3.6亿美元，1980年达5.54亿美元。
（根据1971朝日红十字会协议，“万景峰”号客货轮在朝鲜元山和日本新澙之间进行客货运输）
1977年9月《日朝民间渔业暂定协议》签订，期限至1978年6月30日，后延期到1982年6月。20世纪80年代初，朝方一再提出就新的协议进行谈判，未得响应。1984年10月15日，日朝民间又达成同前协议，其后也相继每2年延长了1次。
1965年朝鲜赴日人数为零，1970年为10人，1975年达到586人，1980年增至4236人。(冯昭奎等：《战后日本外交》，中国社会科学出版社，1996年)1972年9月5日，日朝双方在日本成立了“日朝文化交流协会”，签署了《文化交流协定》。此后，很多朝鲜文化界人士相继访日。
1979年12月27日，苏联入侵阿富汗，美苏冷战再次升级。以此为背景，日本重新向韩方倾斜，日朝关系再次出现倒退局面。1980年，韩国全斗焕政府要求日本提供数额高达100亿美元的“安保援助”，用于防范来自北方的“进攻”。里根总统于1981年1月入主白宫后，也对全斗焕政府的对日要求表示支持。在美国的推动下，日韩关系由“安保援助摩擦”转向“安保合作”。铃木善幸出任日本首相后，重视改善日韩关系，而把改善日朝关系的议程搁置起来。
1982年11月，中曾根康弘出任日本首相。翌年1月，中曾根访问韩国，表示全面支持韩国，承诺对其提供40亿美元的低息贷款。与此相对照，20世纪80年代的日朝关系趋于恶化。在此背景下，相继发生了一系列加剧日朝紧张局势的事件。
“朝鲜扣留第11号富士丸”事件：20世纪80年代，日本渔船被朝方扣押的事件接连发生。1983年10月30日，日本货轮第18富士丸在朝鲜南浦港停泊,一朝鲜士兵潜入该轮躲藏。该货轮返日后将该士兵交给日本海上保安部门。11月15日,该货轮重返南浦港装货时,朝方以其进行侦察活动为由将船长和轮机长扣留，1988年2月以间谍和绑架罪判处2人15年监禁。
“仰光爆炸事件”：1983年10月9日，韩国总统全斗焕率团访问缅甸仰光，在此期间发生爆炸事件，17名韩国政府高官被炸死。缅方指出该事件为朝方所为，日本对朝鲜采取了禁止公务员往来等制裁措施。1984年，日本仅对211名朝鲜人员发放入境签证，实际来日167名，比上一年减少287名，日朝贸易额也大为减少。
“韩国民航客机爆炸事件”：1987年11月29日发生了大韩航空客机爆炸事件，朝日双方在肇事罪犯金贤姬是日本人还是朝鲜人的问题上发生了争执。这一事件再次凸显了朝韩日三边关系的复杂性和敏感性。
（金贤姬被逮捕）
在此背景下，日本对朝鲜采取了一系列制裁措施，包括禁止公务员接触，对一般人员来往予以严格审查，限制经贸往来等。
回顾冷战期的日朝关系，从20世纪40年代末到60年代末，日本采取了承认韩国而不承认朝鲜的政策，朝鲜的对日政策则以日本不能与韩国建交为首要前提。在此相互条件下，日朝双方进行了有限的经贸交往和人文交流。到了20世纪70—80年代，日本对朝鲜半岛政策逐步向“同时承认韩国和朝鲜”的方向转变，而朝鲜则还没有采取容忍日韩建交的政策。（关于冷战后日朝建交谈判过程，本文作者拟另文加以介绍）
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