扁舟听雨秦汉系列
汉帝国的建立之女中豪杰（二十）
郡县制也是秦帝国的象征，更被认为是秦帝国对中原皇朝的一大贡献。
实际上，郡县制并不是秦国独创，也非首创，战国列强都或多或少有类似制度。而且秦国的郡县制尤其是郡制也不是一开始就成熟，直到战国末年才定型。
战国时各国的郡更多是作为远离首都的军区存在，郡长官主要负责一些练兵征兵、兵器监造等军事相关职责，对县没有直接管辖权，甚至人事任免也是郡府、县廷各管各的，县廷日常运作直接对接中央朝廷。
最迟到秦昭王42年（公元前265年），郡才有属县概念，才有资格任免县级属吏，秦国的行政才开始朝廷—郡—县三级区划。
直到秦王政元年（公元前246年），郡府才对县级司法权具备管辖权力，与财政相关的权力还要晚不少，具体时间目前还不明确。
通过郡制的演变，再回顾此前对秦帝国的一系列基础介绍（见五年诏小系列，从《五年诏》到《加税》），我们可以看出，县廷才是帝国直接对接的完备单元，郡更多是起到帮助朝廷与皇帝管理的作用。
正因为郡只是协助朝廷对县廷管理的工具，秦国国王与朝廷自然会对郡府非常的不信任, 有着非常多的限制。
今恃多官众吏，官立丞、监。
夫置丞立监者，且以禁人之为利也；而丞、监亦欲为利，则何以相禁？
故恃丞、监而治者，仅存之治也。通数者不然也。别其势，难其道，故曰：
其势难匿者，虽跖不为非焉。故先王贵势。
上文引自《商君书·禁使》，可视为秦国执政遵循的根本方针。
秦国是法家最重要的政治实践试验田，而法家非常强调君主的“势”。所以秦国强调所有官职都一定要设与长官地位相若的丞、监，一个主执行，一个主监察。
因此在郡一层，秦帝国设立了郡守、郡尉、郡一级监御史三个独立部门相互牵制。
郡府三大部门都有各自的“卒史”，可以理解为郡府三大委办的工作人员，他们会对接属县执行郡令。
在行政上、人事上，郡守拥有最高决策权，郡尉可以监督属县人事，监御史（即上节所说的“执法”）拥有监察弹劾权；
在司法上，郡守和郡尉都有判决权，而监御史拥有对属县判案的监督权和弹劾权；
在军事上，郡尉主管全郡的戍卒，但是郡守主管全郡的武器以及其他军备物资，而且遇到紧急军务，郡守、郡尉、监御史都有领兵权。
在最重要的一年一度的上计（对全县当年工作与资产状况的汇总上报）工作上，县里要把各事项和物资分门别类，分别向郡守、郡尉、监御史以及内史（首都）等四大部门分别上计。
看到这里，相信很多朋友会比较迷惑，因为这种权力分割，相互制约和监督的方式似乎是管理常识，古今皆有，看不出啥特别的。
这里我们要提出现代学者游逸飞先生总结出的两个概念：一个叫“外派官署监察式行政”，一个叫“分级机构干预式行政”。
战国、秦帝国直到汉初，郡一级主要是“外派官署监察式行政”，汉中期以后逐渐转变为“分级机构干预式行政”，而且此后地方区划逐渐由三级变为四级。
什么叫外派官署呢，就是说秦国到汉初，郡府的各级部门的性质是朝廷或者君主直辖的部门，只不过官署设在地方郡治所在，划定属县作为辖区。
外派官署的核心特点在于其和以九卿为代表的中央部门是对等且互不隶属的。
拿上节介绍的司法制度就可以明显感受到这一点，为什么秦帝国时期首都以外的案件判决只到郡这一层，不继续上报到廷尉呢？
因为郡守、尉、监御史都和廷尉一样是朝廷和君主的下属机构，只不过一个外派，一个在首都，彼此互不存在隶属关系，自然也就不存在向廷尉上报案件的概念。
廷尉是不是就对全国非首都地区的司法就毫无控制权力呢，也不是，廷尉可以派出属吏巡视各郡县监察，这就是所谓的“监察式行政”。
“监察式行政”的特点就是各部门无论是在首都还是外派,其主要职责不是决策，而是监察各地对丞相府与君主各项决策的执行。
我们从最重要的上计工作就可以深刻的感受到这一点。县将所有需要上报的材料，上献的物资分门别类，分别向郡守、郡尉、内史和监御史上计。
县官上计执法，执法上计冣（最）皇帝所
其中监御史（即“执法”）的上计非常典型，他把最核心的决定人事调整的评比结果直接上报皇帝（见上节链接：《冰山一角》）。
可以看出，监御史就是典型的皇帝直辖机构，外派官署到郡，通过监察方式干预县级行政，整理县级上计。
其余各项上计，或直接到首都，或通过郡守、郡尉整理上到丞相与御史大夫处。
这里我们又可以看出两条线，一条是丞相府，以九卿为代表的多数朝廷部门（比如主管司法的廷尉）都受其节制；
另一条线是御史线，包括监御史的人事也挂在御史部门。御史部门的主要职责就是诏令的对外颁布以及监察百官，其办公地点在皇宫中，直接向皇帝汇报，对皇帝负责。
理解了这两条线，我们就理解了当时的主要行政架构是丞相府主日常行政运转，皇帝通过御史机构主立法、人事和监察。
秦帝国地方区划的典型特点就是丞相府的行政线和皇帝—御史部门的监察线直接对县廷决策，郡一级各部门只是丞相府或者皇帝的外派机构，上传下达的同时监察各县对各项决策的执行情况。
可以看出，秦和汉初的郡并不是真正的分级机构，此时的地方行政中心仍然在县，决策、行政链路仍然是二级。
这和西汉中后期的郡县制实际上是截然不同的。后来的郡和中央一样，分设出大体一一对应朝廷各个主管部门的各机构。
朝廷各部门对郡各机构有指导权和一定的管辖权，郡长官在皇帝和朝廷指导下对郡辖区各项事务有完整的决策权。
这种模式才是后世通行的真正的地方分级管理模式，此时帝国的地方行政重心就从县转移到了郡，增加了层级链路，但也提高了中央管理效率。
因此，秦时的郡县制并不是我们通常理解的分级郡县制，我们通常理解的郡县制要到汉帝国才真正成型。
现在我们在看汉初萧何主导下的郡制变革，就能有一定理解。
改动最大也影响最大的是最重要的上计制度。秦时县里分别要向首都（内史）、郡守、尉和监御史上计。
而汉初废除了监御史，从出土《二年律令》来看，共有《田律》、《金布律》、《徭律》、《捕律》和《置后律》等多项律令涉及县廷上计，全部都是只上计郡守、尉。
因此我们大致可以认为，汉初的县廷上计基本全部到郡，郡里汇总后再整理好向朝廷上报，至少在上计这项工作上汉初已有了中央—郡—县三级管理制度的雏形。
上节我们还介绍了汉初开通了疑难案件由郡向廷尉再向皇帝上报的通道，这样廷尉作为一个专业部门可以对郡相关专业工作进行垂直指导与管理，这也具备了后世地方区划分级管理制的另一部分功能。
除了上节提到的上计制度和司法制度的变革外，《二年律令》里还有一项不见于秦简牍的重要律令细节变化，就是《史律》。
此前介绍过，“史”就是各长官下属的文书干部，类似现在的各委办工作人员。县令的下属文书干部叫令史，县尉叫尉史，二千石级别官员的文书属吏统称“卒史”。
“史”作为文书干部需要懂文字还要熟悉律令，对文化水平要求很高。所以“史”都需要学习，学习怎么当“史”的学生就叫“史学童”。
史学童不是谁都能当，必须要有“史子”的身份，就是必须是曾经当过“史”的干部的孩子才能作为史学童学习怎么当“史”。
这种近似世袭的制度一方面是对帝国文书干部的优待，一方面也是因为没有纸张的年代，学习成本太高，不从孩童时就跟父亲学习相关知识，很难具备能力处理基层文书。
既然要学习，自然就要有考试：
试史学童以十五篇. 能讽书五千字以上, 乃得为史
[史，中]大史官之。郡, 郡守官之。卜, 大卜官之。史卜不足,乃除佐。
这两条律令第一条是规定史学童需要通过一定标准的考核，考核达标才能成为正式的文书干部“史”。
第二条的“卜”是指从事占卜吉凶一类工作的干部，对行政影响不大，我们先忽略，我们只看与“史”相关工作。
律令大意是说，首都的文书干部“史”由太史负责考核任命，郡里面的文书干部“史”由郡守负责考核任命，如果通过考核的人数不足，再从“佐”（同是官员属吏，但更多负责非文书记录的执行工作）里提拔文书水平较高的补充。
到这里，汉初和秦没太大区别，都是朝廷专职机构管首都，郡守管郡里。但接下来就出现了变化：
又以八體試之。郡移其八体课大史。
大史诵課, 取最一人以为其县令史。殿者勿以为史.。
三岁一并试。取最一人以为尚书卒史。
这段大意是说，郡里考核完以后，还有一个“八体文”的进阶考核。考试仍然在郡里，但是试卷要到首都的太史部门批阅并得出结果。
考试第一名（不清楚是县里第一还是郡里第一）可以直接任命为县委办干部（令史），最后一名取消“史”的资格。
每三年再进行一次合并统计，第一名成为首都部委的办公室干部（尚书卒史）。
可以看到，这是典型的朝廷专职机构太史指导并部分管理郡里专职史学童考试事项。
经过这样的制度化，朝廷就和地方上大量高潜力后备干部建立了密切人情关系。
当然，汉初的郡仍然是标准的外派官署，仍然主要是“监察式行政”。
但我们用前述两条线来观察，就看得非常清楚：丞相府——朝廷机构这条线得到了大幅加强，无论是财政、司法还是人事，都可以直接指导和监察郡县。
而随着监御史被撤销，皇帝—御史这条线在地方上遭到了毁灭性破坏，皇帝对地方的直接监管近乎被完全切断！
说得直白点，在日常行政运转上，萧何的权威相比秦时丞相大幅加强，皇帝刘邦的权威大幅削弱！
刘邦当然不会对此熟视无睹，他也试图改变这样的局面：
迁为计相，一月，更以列侯为主计四岁。
是时，萧何为相国，而苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍，又善用算律历，故令苍以列侯居相府，领主郡国上计者。
公元前200年，张苍被任命为一个新官职——计相，在相国府主持郡国上计事务，这项任命恰巧和上节提到的司法上谳改革基本同时。
很显然，一系列改革萧何权威大涨，作为交换，刘邦也派个张苍过来弥补损失。
萧何取消了监御史主持最重要的人事考核上计，极大剥夺了刘邦权力，刘邦期待张苍当计相后能把这部分权力夺回来。
张苍当了四年计相后就调走了，此后再无计相职位，很显然刘邦的夺权计划失败了。
这也不难理解，皇帝对地方人事的掌控靠的是外派各郡的一整套监御史机构，现在单来一个张苍带几个人在相国府坐着又能有多大用呢？
（惠帝三年）相国奏遣御史监三辅、郡，察辞诏(讼)凡九条。
上面这条更有趣，惠帝三年，曹参奏请皇帝派遣御史监察首都和各郡，监察项一共九条，主要监察各地的案件和官吏是否称职。
看到没有，萧何一死，曹参就立马放汉惠帝设置监察御史监察各郡了！
换句话说，只要萧何还活着，皇帝就别想派监御史监察各郡！
现在大家理解了扁舟为什么说刘邦和萧何早就切磋过好几回，刘邦总体来说处于下风了吧？（见链接：《未央夜谈》）
这也是为什么刘邦才把萧何下狱，他的警卫司令就跑过来怒斥。
所谓一个萝卜一个坑，朝廷里的职位是远远不够的，朝中文物大臣们的子弟亲朋大多需要在下面找“坑”。而通过本节我们可以看到地方运转萧何的面子比刘邦可能还大。
可以想象，朝中绝大部分文武大臣都欠萧何的人情，有着如此庞大的人情债，刘邦想要把萧何怎么样实在太难。
萧何是大汉初始团队的创始人（见链接：《萧何落幕》），有着庞大的家族团队，一开始就牢牢把握住了团队的行政权力。
不管出于什么原因，萧何愿意把队伍的带头大哥身份让给刘邦，已经是天大的面子，刘邦欠着萧何极大的人情。
而萧何能力出众，汉阵营的行政事务治理得非常出色，战争年代刘邦非常倚赖萧何的后勤来制衡桀骜不驯的军中将领，只能放任萧何势力越来越膨胀。
等到称帝后刘邦在行政和基层这两块想和萧何掰手腕那就难了，当然萧何也非常有自知自明，绝不干预军事，也没有称帝野心。
因此，双方总算能有惊无险的和平相处到最后。