二战后，日苏两国围绕“北方四岛”问题持续博弈。其焦点包括，是否承认彼此间存在领土争端？两国谈判应优先“领土”还是“缔约”？两国间的争议领土是“两岛”还是“四岛”？
（千岛群岛图）
01/
美国调整关于日苏领土问题的见解
二战后，美国作为对日本的单独占领者，垄断了战胜国与日本的媾和进程。随着美苏冷战格局的形成，美国关于日苏领土问题的见解开始发生变化。
第一步，渲染千岛群岛“主权未定论”。
1946年1月22日，美国代理国务卿艾奇逊（1893—1971）在记者会上称，《雅尔塔协定》确实承认苏联占领千岛群岛，但并没有决定交予苏联。1月27日，苏联塔斯社发表声明指出，“雅尔塔协定规定，在取得对日胜利后，千岛群岛交予苏联，南萨哈林返还苏联。”2月11日，美英苏三国公开发表了原属秘密的《雅尔塔协定》。2月26日，美国国务卿伯恩斯称，苏联对南萨哈林（库页岛）和千岛群岛的主权现在不能予以承认，而是应在对日和约中得到决定。
第二步，把齿舞、色丹两岛从“千岛群岛”剥离出来。
1946年1月29日，盟军总司令部发布第677号训令，其中确定把千岛群岛、齿舞群岛、色丹岛与济州岛、琉球群岛、小笠原群岛一同从日本行政地域分离出来，同时指出这不应被解释为“波茨坦宣言第8项所提及的关于诸小岛最终决定的联合国家的指示”。其中，齿舞、色丹两岛被列举为与千岛群岛并列的、并不属于该群岛的岛屿。
（远东盟军总司令麦克阿瑟）
1949年11月25日，美国国务院远东局助理法律顾问斯诺在题为《南千岛群岛和色丹群岛》的调查报告中指出：齿舞、色丹不属于千岛群岛而属于北海道附属岛屿的主张具有法律依据，而择捉、国后则一直属于千岛群岛。12月29日，美国国务院的对日和约草案全面采纳了斯诺的解释，并认为美国将难以劝说苏联把择捉、国后两岛让与日本，因为美国需要占有琉球。
这一时期，日本政府的领土问题范围界定与上述美国的见解基本一致。1950年3月8日，北海道当选议员浦口铁男在众议院外务委员会提出，从《日俄通好条约》第2条和《桦太千岛交换条约》看，千岛群岛是择捉岛和得抚岛之间的千岛水道以北诸岛。外务省的答辩否定了浦口议员的解释，指出千岛群岛包括了日俄边境线两边的北千岛群岛和南千岛群岛，但齿舞、国后两岛不包括在千岛群岛之中。
第三步，把苏联签署“对日和约”作为得到千岛群岛的合法性条件。
按照国际法，交战双方在战后必须媾和缔结和平条约，才能在上法律上真正结束战争状态。
1950年4月，杜勒斯（1888—1959）就任美国国务院顾问，并着手进行对日媾和准备。1950年6月25日朝鲜战争爆发，东北亚局势骤然变化。杜勒斯放弃此前的和约草案而于11月24日发表新的和约提纲即《对日媾和七原则》。其第3项列举了日本应放弃的领土，其中（c）款为“（日本）接受英国、苏联、中国以及美国关于台湾、澎湖列岛、南萨哈林及千岛群岛地位的将来决定。如果和约生效一年后尚未决定，则由联合国大会做决定。”此前的10月25日，美国政府就该（c）款拟定了备忘录，其中指出“如果对日和约成为多国条约，而苏联也成为其当事者，那么日本依照条约向苏联割让南萨哈林和千岛群岛。”
（杜勒斯）
1951年3月1日，杜勒斯版对日和约草案出台。其中指出，“日本把萨哈林南部及其所有邻接诸岛返还给苏联，把基于双边条约乃至本条约第19条的司法决定而得到定义的千岛群岛交予苏联。”这一草案的特色就在于，包含了千岛群岛的“定义”问题。但是，其3月23日发送给所有联合国成员的第一份对日和约草案（“3月草案”）则删除了关于千岛群岛“定义”的叙述。1951年5月3日，英美拟定了共同和约草案（“5月草案”），其第4条为“日本把千岛群岛以及日本以前行使主权的南萨哈林及其邻接诸岛割让给苏联。”“3月草案”和“5月草案”均以苏联参加对日和会并签署和约为前提，草案中专设了不签署条约就得不到任何权利的条款。
这一时期苏联的基本立场如下：
鉴于《苏中友好同盟互助条约》中规定“共同取得对日和约的缔结”，而且中国正在苏联的支援下进行抗美援朝战争，因而不能不顾及中国而单独与日本媾和。1951年5月6日，斯大林拟定了对英美“5月草案”的答复发给中方。其内容包括：对日媾和筹备要由苏中美英四国共同进行；和约中要写入中国对台湾、澎湖列岛的权利；不应把琉球交给美国；日本的军力应限制在意大利的水平；日本不能参加军事同盟，对日占领军应在媾和后立即撤退。
美国于5月7日接到苏联的答复，从中判断苏方不会参加对日和会。美国担心会出现南萨哈林和千岛群岛在法理上仍为日本领土而事实上被苏联占领的状态，因为美国正计划在签署对日和约的同时与日本缔结安全条约，美国将承担防卫日本领土的义务，这意味着要立即与苏联陷于对抗。
另一方面，美国也不愿在苏联未参加对日和会的情况下在对日和约里写明把南萨哈林和千岛群岛交予苏联，因而宁愿保持上述诸岛“归属未定”的模糊状态。于是，美国于6月14日拟定了和约修改稿，其中在“第2条c款”中只规定日本放弃千岛群岛和南萨哈林，而没有写入放弃后的这些领土为哪国领有，齿舞群岛是否属于千岛群岛的“定义”问题也被舍弃。另外，该草案第25条规定，未签署本条约的国家不能享受本条约的任何权利和利益。第22条又规定，当本条约当事方之间在条约的解释上发生争执时，应交由国际法庭裁决。8月6日，杜勒斯在接受国会上院议员质询时做了如下解释，“（日本）放弃的领土如何处置交由其他国际进程来决定”。
1951年8月8日，苏联外交部自行起草了一份对日和约草案，其内容包括确认苏联对南萨哈林和千岛群岛的主权和宗谷、根室、津轻海峡的非军事化、自由通行等。但斯大林未予采纳，而是于8月10日决定参加对日和会并对美国的和约草案提出修改意见。
美苏在《旧金山和约》“第2条（c）款”上对立，苏联没有签署和约。
1951年9月4日，由52国参加的对日媾和会议在旧金山召开。9月5日，杜勒斯就领土问题做了如下说明，“千岛群岛这一地理名称里是否包括齿舞群岛，对此有人提出了质问。美国的见解是不包括齿舞群岛。”苏联代表葛罗米柯（1909—1989）在当天的发言中指出，“苏联对萨哈林南半部及其邻接诸岛以及现处于苏联主权下的千岛群岛的领土权没有讨论的余地。”这一主张没有得到与会各国的支持，葛罗米柯愤然退出会场。1951年9月8日，日本与48国签署《旧金山和约》（1952年4月28日生效），苏联因对条约“第2条（c）款”等内容不满而与波兰、捷克斯洛伐克一道没有签署和约。
（《旧金山和约》签字仪式）
日本对《旧金山和约》的立场与困境如下：
对于日方而言，虽然和约的“第2条C款”比前期草案对其有利，但和约毕竟规定日本放弃“千岛群岛”，这使其对“北方四岛”的主权要求大打折扣。1951年10月19日，日本众议院“媾和问题特别委员会”召开会议。外务省条约局局长西村熊雄在会上解释道：和约提到的“千岛群岛”包括“北千岛”和“南千岛”，而齿舞、色丹则不包括在其中。
日本在《旧金山和约》生效后恢复了外交权，同时对苏联占有“北方四岛”提出了异议。其理由主要有二：其一，“千岛群岛”不包括齿舞、色丹两岛；其二，择捉、国后两岛从历史上和日俄条约上看都属于日本，而不是日本以武力强夺来的。
02/
日苏“单独媾和谈判”与“无和约复交”
由于苏联没有签署《旧金山和约》，日苏“单独媾和”的课题留给了两国。
1954年12月10日，主张采取对美自主路线的鸠山一郎（1883—1959）出任首相后表示：与中国和苏联实现邦交正常化是通往世界和平之路。对此，苏联外长莫洛托夫发表声明表示：苏联愿与日本进行复交谈判。
（莫洛托夫与斯大林）
美国对日苏和解动向做出了敏感反应。1955年1月26日，杜勒斯通过美驻日使馆向日本政府表示：日苏谈判不应影响日美安全条约和日台和约，不能与旧金山和约相矛盾；美国继续支持日本关于齿舞、色丹不属于千岛群岛而属于日本领土的主张。
1955年6月3日，日苏谈判代表松本俊一和马利克在伦敦开始了复交谈判。日方主张把南桦太（库页岛南部）、千岛群岛、齿舞、色丹全部作为谈判对象，苏联则称领土问题已经解决，双方主张针锋相对。8月5日，马立克在会后突然提出“可以把齿舞、色丹交予日本”。对此，日本政府没有予以理睬，到了8月底谈判中断。
1956年1月，日苏谈判在伦敦重启，但因毫无进展而于3月中止。直至5月9日，正在莫斯科进行渔业谈判的农相河野一郎与苏联部长会议主席布尔加宁会谈，就重启日苏谈判达成了共识。7月25日，重光葵外相抵达莫斯科与谢皮洛夫外长举行谈判。在7月31日的第一次会谈上，重光葵提出了“归还四岛”主张，与苏方的“归还两岛”方案迎头相撞。在8月6日的第二次谈判中，重光葵提出：择捉、国后是日本的固有领土，根据开罗宣言的“领土不扩大”原则不应包括在日本放弃的千岛群岛以内。然而，8月10日重光葵在与赫鲁晓夫、布尔加宁举行非正式会谈时基本上接受了苏联的“归还两岛”方案。在8月11日的第三次谈判中，重光葵要求在条约中只记载“归还两岛”，而删除关于日苏国境的规定。日方的意图是先得到两岛，把其余两岛问题搁置起来，但被苏方拒绝。重光葵提出第二方案，即主张把旧金山和约中关于日本放弃千岛群岛和南桦太的语句写入条约，其意在于将来主张择捉、国后不包括在千岛群岛之中。对此，苏联也予以拒绝。8月12日，重光葵终于决定接受苏联方案，但向国内报告后被鸠山内阁否决。重光葵中止谈判，于8月19日在伦敦与杜勒斯会面。杜勒斯提出：日本承认择捉、国后是苏联领土，就等于向苏联提供超出旧金山和约的条件，美国就可以根据该条约第26条兼并冲绳。
1956年9月7日，美国国务卿杜勒斯交给日本驻美大使谷正之“美国对日苏谈判的备忘录”，其中称：日本不具有把在旧金山和约中所放弃领土的主权交予他国的权力；“美国经仔细研究历史事实，达到了承认择捉、国后两岛（同北海道一部分的齿舞群岛和色丹岛一起）始终是日本领土的一部分、并且应正当地承认是在日本主权之下的结论。”
日苏通过交换《松本—葛罗米科往返书简》扫清了复交障碍。
9月11日，鸠山首相致信布尔加宁，其中提出：“在有关领土问题的谈判今后将继续进行的条件下”，愿意与苏联开始关系正常化谈判。翌日，日方发表了美国的上述备忘录。鸠山内阁决定基于“先复交，后领土”的思路推进对苏谈判。9月25日，松本俊一抵达莫斯科，与苏方就相互交换如下文件达成共识：日苏双方在未缔结和平条约的条件下先建立外交关系，然后继续就缔结包括领土问题在内的和平条约进行谈判。9月29日，日苏双方全权代表交换了信件（《松本—葛罗米科往返书简》），其中双方一致同意在复交后继续进行“包括领土问题在内的缔结和约谈判”，以此扫清了两国复交的最大障碍。
10月7日，鸠山首相与河野农相飞往莫斯科。10月13日，河野与伊斯科夫渔业部长举行会谈，递交了致布尔加宁的书简。其中所述的日本方针是：要求归还齿舞、色丹，并就择捉、国后问题继续进行谈判。在10月15日的第二次会谈上，伊斯科夫向河野提交了苏方的联合声明方案，其内容是“双方同意，苏日间正常的外交关系恢复后继续进行包括领土问题在内的和平条约缔约谈判。”河野主张，必须在联合声明中写入归还齿舞、色丹的内容。10月16日，河野与赫鲁晓夫举行会谈，就齿舞、色丹问题做了说明。赫鲁晓夫说，“日方希望在没有和平条约的情况下得到齿舞和色丹，然后解决实际上不存在的、我们所不知道的领土问题。苏联政府希望与日本尽早缔结条约，但不会利用领土问题。但是，我想再一次完全地、明确地、断然地表明一下，对齿舞、色丹以外的日本的任何领土要求都不接受，拒绝就这方面的任何提案进行讨论。”赫鲁晓夫说，可以把归还两岛写入文件中，但为此就需要写入在缔结和平条约后归还的条件以及在冲绳等其他日本领土归还后交予的条件。河野接受了其中第一个条件而要求删去第二个条件。10月17日和18日，河野与赫鲁晓夫继续进行了会谈。（《苏联历史档案选编第26卷：苏日关系正常化的谈判》，2012年3月8日）
1956年10月19日，《日苏联合宣言》签署，其中宣告“（日苏）结束两国间的战争状态，恢复外交、领事关系”；其第9条规定：“日苏两国将继续进行缔结和平条约的谈判，在缔结和平条约后，苏维埃社会主义共和国将向日本国交予齿舞群岛和色丹岛”。该《联合宣言》没有采用日方要求写入的“归还”一语。
（《日苏联合声明》签字仪式）
至于国后、择捉两岛问题，日苏未能达成共识。赫鲁晓夫要求从《苏日联合声明》草案中删除“包括领土问题”一语。鸠山首相认为只要保留“继续进行关于缔结和约的谈判”，复交后的谈判就自然包括领土问题，因此以同时发表《松本—葛罗米科往返书简》和《日苏联合声明》为条件，同意了苏方要求。
11月27日，日本众议院以赞成365票、反对零票通过了日苏复交案，但自民党的吉田茂、池田勇人、田中角荣、大平正芳、铃木善幸、佐藤荣作等数十名议员以缺席的方式来表示反对。12月12日，日苏交换批准书宣告两国正式复交，但尚未能缔结和平条约。
03/
日苏“领土”与“缔约”问题的结构性矛盾
1957年5月16日，岸信介首相在参议院称，只要苏联不归还南千岛群岛就不会与之缔结和平条约。5月23人，美国国务院致信苏联，其中重申齿舞群岛是日本领土，而且首次提出择捉岛和国后岛不包括在《雅尔塔协定》和《旧金山和约》中所说的千岛群岛之中，而是日本领土。对此，赫鲁晓夫于6月会见访苏的《朝日新闻》记者广冈知男时表示了不满。1959年9月11日，赫鲁晓夫对访苏的三木武夫说，如果把择捉岛和国后岛交予日本，就会“被用作攻击苏联的基地”。
1960年1月19日新《日美安全条约》的签署，引起了苏联的强硬反应。苏方于1月27日发来《对日本政府的备忘录》（《葛罗米柯备忘录》），其中宣告：苏联将在全部外国军队撤出日本领土和苏日缔结和约后，方能向日本交予齿舞群岛和色丹岛。
1961年，日本首相池田勇人（1899—1965）与苏共中央第一书记赫鲁晓夫（1894—1971）就领土问题多次交换信函。1961年8月和1964年5月米高扬副总理两度访日一再强调：苏联毫无放弃国后、择捉之意。1961年9月25日，赫鲁晓夫致信池田首相，其中指出：“领土问题已由一系列的国际协定在很久以前得到解决”。
1961年10月3日，池田首相在国会预算委员会答辩时称：1875年《千岛桦太交换条约》中所说的千岛群岛是指得抚岛以北18岛，而不存在“南千岛”“北千岛”之说。11月15日，池田首相在致赫鲁晓夫的书简中指出，“日本政府在旧金山和约中放弃权利的千岛群岛，是指历史上也有明确概念的得抚岛以北18岛，至于本来就不包含在千岛群岛之中的日本固有领土国后、择捉两国，日本政府没有放弃任何权利。”12月8日，赫鲁晓夫在回信中对池田的说法断然予以否定。
（赫鲁晓夫）
1964年9月15日，赫鲁晓夫在接见福永健司率领的日本议员代表团时表示，只要美国把冲绳归还给日本，苏联就把齿舞和色丹岛归还给日本。（《朝日新闻》1964年9月16日晚刊）
1966年1月和7月，椎名外相和葛罗米柯外长实现互访。双方在拟定联合声明时，日本主张归还“北方领土”，苏联则主张领土问题已经解决。1967年，柯西金总理对访苏的三木外相提出了“中间措施”方式，即向日本先归还齿舞和色丹的方案，但三木外相压下了该方案。
1971年6月，美日就归还冲绳达成协议。同年7月，基辛格访问中国，中美关系开始解冻，日本也随之着手改善对华关系。在此背景下，苏共中央于1972年1月7日做出了关于交予齿舞、色丹两岛问题的决定。1月23日葛罗米柯外长抵达东京，27日与佐藤首相会谈时提出可以考虑实现1956年联合声明的相关条款即归还齿舞、色丹岛，但佐藤没有响应。
1973年10月，日本首相田中角荣（1918—1993）访苏，但日苏首脑会谈在领土问题上陷于僵局。10月10日发表的《日苏联合声明》采取了如下含糊其词的表述方式：“双方认识到，解决第二次大战以来未解决的诸问题，缔结和平条约，将对建立两国间真正的睦邻友好关系做贡献，并就有关和平条约内容的诸问题进行了谈判。”因苏方反对，该声明没有写入日方原案中的“领土问题”一语，而是表述为“第二次大战以来未解决的诸问题”；日方原案为单数“未解决的问题”，苏方坚持改为复数“诸问题”，从而领土问题被淡化。日方认为，“未解决的诸问题”一语中已含有“领土问题”的意味，但苏方断然否认这一点。
面对日本一再坚持的“归还四岛”方案，苏联从“归还两岛”的立场退到了否认苏日间存在“领土问题”的立场。
1975年葛罗米科在《共产党人》杂志上发表的文章和1977年勃列日涅夫总书记对《朝日新闻》专务秦正流的答文，都明确否认日苏间存在“领土问题”。1974年底三木武夫出任首相后，曾试图以苏联“归还齿舞、色丹两岛”方式推进对苏缔约谈判，但因主张“归还四岛”的国内舆论强烈反对而作罢。
20世纪70年代，苏联对日本采取了军事高压政策。1978年以后，苏联在国后、择捉、色丹诸岛重新配备地面部队，1979年12月苏联入侵阿富汗，日本国内的“苏联威胁论”日益高涨。
随着经济实力的增强，日本开始对苏联打“经济牌”，把“政经不可分”作为基本原则，把解决领土问题作为开展对苏经济合作的前提。20世纪70年代初，日苏经济合作有所进展，如苏联利用日本贷款购买木材加工设备并以木材还贷，以及签署煤炭合同和改造纳霍德卡港合同等。日苏文化交流也有所发展。
1973年3月，田中首相致信勃列日涅夫总书记，提议把日苏联合开发西伯利亚和“北方领土”等政治问题分开考虑。1974年3月，苏方主动提议联合开发秋明油田。苏联要求日方提供相当于24亿卢布的信贷，承诺自1981年起每年对日提供500万吨原油，以后逐年增加，至2000年共提供4.5亿吨原油。1974年4月起，日苏开始就合作勘探和开发萨哈林（库页岛）海底大陆架石油问题进行磋商。同年6月，日苏就开发苏联南雅库特煤矿达成协议。
1985年3月11日，标榜“新思维”的戈尔巴乔夫（1931—2022）就任苏共总书记，开始调整对日政策。1986年1月，谢瓦尔德纳泽外长访日，日苏恢复了1978年以来中断的外长定期会议。1988年12月，日苏双方设立了缔约工作小组。但最初几轮协商，都因在领土问题上各执己见而搁浅。1991年4月16—19日，戈尔巴乔夫访日同海部首相举行了6次会谈。4月18日，双方发表《日苏联合声明》，其中指出：双方考虑了关于“四岛”归属问题的相互立场，围绕包括“确定领土”在内的缔约问题进行了协商，双方同意利用1956年以来的所有“肯定因素”。日方认为，《日苏联合声明》写入“四岛”和“确定领土”的内容是个前进。
（戈尔巴乔夫）
对于冷战期的日苏关系来说，美国的牵制是最大的外部制约因素，而“领土”与“缔约”问题则是主要的双边障碍。日本固守“归还四岛”方案，使“归还两岛”方案至今也未能得到实现；日本坚持“政经不可分”原则，使其失去了以经济合作促进“领土”与“缔约”问题的有力杠杆。而两国关系徘徊不前的深层原因，则是近代以来累积下来的历史积怨。
关于冷战后日本与俄罗斯之间的“北方四岛”问题博弈，本文作者将另文进行介绍。
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